Synjunarvald og átakastjórnmál 18. janúar 2010 06:00 Stjórnskipan Synjunarvald forseta Enn hefur synjunarvald forseta samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar komizt til umræðu og eftir síðustu synjun hafa raddir orðið háværar um að þessi skipan mála sé óheppileg og eðli embættisins hafi breytzt. – Þrjú atriði hafa sérstaklega verið tilgreind: Að forseti gangi gegn þingræði, að ekki sé heppilegt að einum manni sé falið slíkt vald og stefnt sé að pólitísku forsetaræði. Fullyrt er að forseti gangi gegn þingræðinu (orðanotkun er óheppileg því að þingræði merkir að sérhver ríkisstjórn sitji á skjóli Alþingis og beri ábyrgð fyrir því – orðið þingstjórn væri betra), og hert á með ummælum um að hann hindri störf þingsins og lýsi jafnvel yfir stríði á hendur því og ríkisstjórn. Áður en slík orð falla þyrftu menn að gefa gaum 2. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið. Hlutur forseta birtist í því að hann staðfestir lög, sbr. 19. gr., gefur út bráðabirgðalög, sbr. 28. gr. og getur synjað lögum staðfestingar, sbr. 26. gr. Þá liggur beint við að spyrja hvort stjórnarskrárgjafinn hafi við setningu stjórnarskrárinnar 1944 hafnað „þingræðinu“ með þessari skipan mála og þjóðin samþykkt það með rúmlega 95% atkvæða. Þá hefur því verið haldið fram að naumast sé það í samræmi við lýðræði að fela einum manni vald – jafnvel geðþóttavald – til að vísa málum til þjóðaratkvæðis og hann hafi þar frjálsar hendur. Vissulega hefur forseti þetta vald samkvæmt bókstaf laganna og engar skorður reistar við beitingu þess. Nú eru stjórnarskrár í rótgrónum lýðræðisríkjum almennt ekki margorðar. En að baki þeim standa ákveðnar óskráðar hefðir sem mótazt hafa í framkvæmd með ákveðin stjórnspekileg og siðferðileg gildi að leiðarljósi, svo sem lýðræði, valddreifingu og mannréttindi. Þess hlýtur því að mega vænta að til forsetaembættis veljist ekki aðrir en þeir sem haldi öll slík gildi í heiðri. Þau móta ekki einungis túlkun ákvæðanna, heldur einnig pólitískt mat forseta á því hvenær synjunarvaldi skuli beitt þegar lagabókstaf sleppir. En í ljósi þess sem þegar er tekið fram má því ætla að forseti hafi, auk framangreindra gilda, hófsemi og málefnaleg sjónarmið að leiðarljósi. Mat forseta birtist síðan í rökstuðningi hans og þar geta skoðanir verið skiptar. Þá er í þriðja lagi bent á að embættið sé komið í hringiðu stjórnmálanna ef forseti synji lögum staðfestingar og sjálf löggjafarsamkoman sé þá berskjölduð fyrir ákvörðunum, jafnvel geti forseti gert Alþingi óstarfhæft. Með því sé embættið orðið pólitískt, stefnan tekið á forsetaræði og stjórnskipan og stjórnskipunarhefðum raskað. Embættið sé þá orðið aflvaki sundrungar í stað sameiningar. Nú er vandséð að það eitt að synja lögum staðfestingar og vísa lögum til þjóðaratkvæðis stefni embættinu í hringiðu stjórnmálanna. Ef forseti hins vegar tekur afstöðu til laganna, þannig að hann annaðhvort hvetji menn til að samþykkja eða synja, þá hefur embættið sogazt inn í þá hringiðu og breytt um eðli. En hefur forseti tekið opinberlega afstöðu laganna, síðari Icesave-laganna (nr. 1/2010), sem nú stendur til að greiða atkvæði um? Þeir sem kynnu að halda því fram verða að styðja mál sitt skýrum rökum. Ef synjunarákvæðið er túlkað á grundvelli bókstafstrúar og í anda átakastjórnmála er ekki hægt að útiloka að til embættis komi forseti sem ynni í þeim anda og synjaði lögum staðfestingar í tíma og ótíma, þannig að þingið yrði lítt starfhæft. Þá hefði Alþingi það úrræði að samþykkja tillögu með stuðningi ¾ hluta þingmanna um að leysa forseta frá embætti enda færi þá fram þjóðaratkvæðagreiðsla um hana innan þriggja mánaða frá samþykkt Alþingis, sbr. 2. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar. Ef hins vegar þrátefli verður milli forseta og Alþingis, þannig að Alþingi samþykki þegar í stað lög, sem forseti hefði synjað lítið breytt og þrátefli yrði, vakna spurningar um hvernig eigi að hemja Alþingi. Það yrði bezt gerð með því að koma á fót stjórnlagadómstól. Annars eru ekki önnur úrræði en kjósendur taki í taumana. Ef stjórnarskráin er túlkuð og henni framfylgt í anda þeirra gilda sem að baki hennar búa má vel við 26. gr. una; ef á hinn bóginn stjórnarskráin er túlkuð í anda bókstafstrúar, valdsækni og þeirra siðferðisbresta sem fylgja átakastjórnmálum verður að breyta henni. Og við það yrði varla látið sitja; hverju álitamálinu af öðru yrði hreyft sem fella yrði undir bókstafi stjórnarskrárinnar og þá hætt við að orðaflaumur yrði helzta kennimark hennar. En þá væri rétt að menn spyrðu þeirrar spurningar, hvort margorð og ýtarleg stjórnarskrá sé til marks um gott stjórnarfar. Við lauslega athugun á stjórnarskrám ýmissa ríkja, m.a. í þriðja heiminum, set ég fram þá leiðsögutilgátu að því orðfleiri og áferðarfallegri sem ein stjórnarskrá er því verra sé stjórnarfarið. Þetta væri rétt að skoða nánar áður en ráðizt verður í endurskoðun stjórnarskrárinnar með átakastjórnmálin að leiðarljósi. Höfundur er lagaprófessor. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Sigurður Líndal Mest lesið Eru fjölmiðlar vísvitandi að reyna að hafa áhrif á forsetakosningarnar? Gísli Hvanndal Jakobsson Skoðun Búum til börn Ingibjörg Isaksen Skoðun Heillandi Halla Hrund Stefán Hilmarsson Skoðun Útrýming mannsins á RÚV Vala Hafstað Skoðun Almenningur á betra skilið en kastljós án upplýsingar Dóra Björt Guðjónsdóttir Skoðun Kosningar og kíghósti Hanna Katrín Friðriksson Skoðun „Fyrstur kemur fyrstur fær“: Börnum mismunað í aðgengi að sumarnámskeiðum á vegum Reykjavíkurborgar Foreldrar barna á starfsstöð í Vesturbæ Reykjavíkur Skoðun Stórhættulegir ágallar á örorkufrumvarpi ríkisstjórnarinnar Jóhann Páll Jóhannsson Skoðun Í dag er alþjóðlegi Lupusdagurinn Hrönn Stefánsdóttir Skoðun Baldur fýkur ekki eftir vindi Hjördís Rut Sigurjónsdóttir Skoðun Skoðun Skoðun Búum til börn Ingibjörg Isaksen skrifar Skoðun Ákall um aðgerðir í mansalsmálum Hafdís Hrönn Hafsteinsdóttir skrifar Skoðun Holan í kerfinu Jóhann Friðrik Friðriksson skrifar Skoðun Í dag er alþjóðlegi Lupusdagurinn Hrönn Stefánsdóttir skrifar Skoðun Skálkaskjól Gunnlaugur Stefánsson skrifar Skoðun Fimm ástæður fyrir því að Ísland á að taka á móti fólki á flótta Þórhallur Guðmundsson skrifar Skoðun Fá allir sama orlof? Sigríður Auðunsdóttir skrifar Skoðun Flokkur fólksins mun ekki samþykkja að hækka leigu hjá Félagsbústöðum Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir skrifar Skoðun Almenningur á betra skilið en kastljós án upplýsingar Dóra Björt Guðjónsdóttir skrifar Skoðun Kosningar og kíghósti Hanna Katrín Friðriksson skrifar Skoðun Eru fjölmiðlar vísvitandi að reyna að hafa áhrif á forsetakosningarnar? Gísli Hvanndal Jakobsson skrifar Skoðun Grafa skoðanakannanir undan lýðræðinu? Guðlaugur Bragason skrifar Skoðun Hugmyndin sú sama í grunninn Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Stutt við barnafjölskyldur Ágúst Bjarni Garðarsson skrifar Skoðun Er maðurinn í útrýmingarhættu? Eiríkur Rögnvaldsson skrifar Skoðun Baldur fýkur ekki eftir vindi Hjördís Rut Sigurjónsdóttir skrifar Skoðun Í tilefni af Alþjóðlega safnadeginum Dagrún Ósk Jónsdóttir skrifar Skoðun Ástþór Magnússon í spádómum? Gunnar Karl Halldórsson skrifar Skoðun Athugasemdir við grein um samgöngumál Þórarinn Hjaltason skrifar Skoðun Riðulaust Ísland! Bjarkey Olsen Gunnarsdóttir skrifar Skoðun „Fyrstur kemur fyrstur fær“: Börnum mismunað í aðgengi að sumarnámskeiðum á vegum Reykjavíkurborgar Foreldrar barna á starfsstöð í Vesturbæ Reykjavíkur skrifar Skoðun Siðferðileg heilindi Háskóla Íslands á tímum þjóðarmorðs Háskólafólk fyrir Palestínu skrifar Skoðun Stórhættulegir ágallar á örorkufrumvarpi ríkisstjórnarinnar Jóhann Páll Jóhannsson skrifar Skoðun Þrír dæmigerðir dagar skemmtiferðaskipafarþega í júlí Ingvar Örn Ingvarsson skrifar Skoðun Minnisleysi eða þekkingarskortur? Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Dáin og deyjandi dýr en engin neyð? Linda Karen Gunnarsdóttir skrifar Skoðun Dagur til umhugsunar Jón Steindór Valdimarsson skrifar Skoðun Að leysa vandann með quick fix Guðbrandur Einarsson skrifar Skoðun Var upplýsingagjöf í covidfaraldrinum upplýsingaóreiða? Steingrímur Atlason skrifar Skoðun Mikilvægi íþróttafélaga Lárus Sigurðsson skrifar Sjá meira
Stjórnskipan Synjunarvald forseta Enn hefur synjunarvald forseta samkvæmt 26. gr. stjórnarskrárinnar komizt til umræðu og eftir síðustu synjun hafa raddir orðið háværar um að þessi skipan mála sé óheppileg og eðli embættisins hafi breytzt. – Þrjú atriði hafa sérstaklega verið tilgreind: Að forseti gangi gegn þingræði, að ekki sé heppilegt að einum manni sé falið slíkt vald og stefnt sé að pólitísku forsetaræði. Fullyrt er að forseti gangi gegn þingræðinu (orðanotkun er óheppileg því að þingræði merkir að sérhver ríkisstjórn sitji á skjóli Alþingis og beri ábyrgð fyrir því – orðið þingstjórn væri betra), og hert á með ummælum um að hann hindri störf þingsins og lýsi jafnvel yfir stríði á hendur því og ríkisstjórn. Áður en slík orð falla þyrftu menn að gefa gaum 2. gr. stjórnarskrárinnar þar sem segir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið. Hlutur forseta birtist í því að hann staðfestir lög, sbr. 19. gr., gefur út bráðabirgðalög, sbr. 28. gr. og getur synjað lögum staðfestingar, sbr. 26. gr. Þá liggur beint við að spyrja hvort stjórnarskrárgjafinn hafi við setningu stjórnarskrárinnar 1944 hafnað „þingræðinu“ með þessari skipan mála og þjóðin samþykkt það með rúmlega 95% atkvæða. Þá hefur því verið haldið fram að naumast sé það í samræmi við lýðræði að fela einum manni vald – jafnvel geðþóttavald – til að vísa málum til þjóðaratkvæðis og hann hafi þar frjálsar hendur. Vissulega hefur forseti þetta vald samkvæmt bókstaf laganna og engar skorður reistar við beitingu þess. Nú eru stjórnarskrár í rótgrónum lýðræðisríkjum almennt ekki margorðar. En að baki þeim standa ákveðnar óskráðar hefðir sem mótazt hafa í framkvæmd með ákveðin stjórnspekileg og siðferðileg gildi að leiðarljósi, svo sem lýðræði, valddreifingu og mannréttindi. Þess hlýtur því að mega vænta að til forsetaembættis veljist ekki aðrir en þeir sem haldi öll slík gildi í heiðri. Þau móta ekki einungis túlkun ákvæðanna, heldur einnig pólitískt mat forseta á því hvenær synjunarvaldi skuli beitt þegar lagabókstaf sleppir. En í ljósi þess sem þegar er tekið fram má því ætla að forseti hafi, auk framangreindra gilda, hófsemi og málefnaleg sjónarmið að leiðarljósi. Mat forseta birtist síðan í rökstuðningi hans og þar geta skoðanir verið skiptar. Þá er í þriðja lagi bent á að embættið sé komið í hringiðu stjórnmálanna ef forseti synji lögum staðfestingar og sjálf löggjafarsamkoman sé þá berskjölduð fyrir ákvörðunum, jafnvel geti forseti gert Alþingi óstarfhæft. Með því sé embættið orðið pólitískt, stefnan tekið á forsetaræði og stjórnskipan og stjórnskipunarhefðum raskað. Embættið sé þá orðið aflvaki sundrungar í stað sameiningar. Nú er vandséð að það eitt að synja lögum staðfestingar og vísa lögum til þjóðaratkvæðis stefni embættinu í hringiðu stjórnmálanna. Ef forseti hins vegar tekur afstöðu til laganna, þannig að hann annaðhvort hvetji menn til að samþykkja eða synja, þá hefur embættið sogazt inn í þá hringiðu og breytt um eðli. En hefur forseti tekið opinberlega afstöðu laganna, síðari Icesave-laganna (nr. 1/2010), sem nú stendur til að greiða atkvæði um? Þeir sem kynnu að halda því fram verða að styðja mál sitt skýrum rökum. Ef synjunarákvæðið er túlkað á grundvelli bókstafstrúar og í anda átakastjórnmála er ekki hægt að útiloka að til embættis komi forseti sem ynni í þeim anda og synjaði lögum staðfestingar í tíma og ótíma, þannig að þingið yrði lítt starfhæft. Þá hefði Alþingi það úrræði að samþykkja tillögu með stuðningi ¾ hluta þingmanna um að leysa forseta frá embætti enda færi þá fram þjóðaratkvæðagreiðsla um hana innan þriggja mánaða frá samþykkt Alþingis, sbr. 2. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar. Ef hins vegar þrátefli verður milli forseta og Alþingis, þannig að Alþingi samþykki þegar í stað lög, sem forseti hefði synjað lítið breytt og þrátefli yrði, vakna spurningar um hvernig eigi að hemja Alþingi. Það yrði bezt gerð með því að koma á fót stjórnlagadómstól. Annars eru ekki önnur úrræði en kjósendur taki í taumana. Ef stjórnarskráin er túlkuð og henni framfylgt í anda þeirra gilda sem að baki hennar búa má vel við 26. gr. una; ef á hinn bóginn stjórnarskráin er túlkuð í anda bókstafstrúar, valdsækni og þeirra siðferðisbresta sem fylgja átakastjórnmálum verður að breyta henni. Og við það yrði varla látið sitja; hverju álitamálinu af öðru yrði hreyft sem fella yrði undir bókstafi stjórnarskrárinnar og þá hætt við að orðaflaumur yrði helzta kennimark hennar. En þá væri rétt að menn spyrðu þeirrar spurningar, hvort margorð og ýtarleg stjórnarskrá sé til marks um gott stjórnarfar. Við lauslega athugun á stjórnarskrám ýmissa ríkja, m.a. í þriðja heiminum, set ég fram þá leiðsögutilgátu að því orðfleiri og áferðarfallegri sem ein stjórnarskrá er því verra sé stjórnarfarið. Þetta væri rétt að skoða nánar áður en ráðizt verður í endurskoðun stjórnarskrárinnar með átakastjórnmálin að leiðarljósi. Höfundur er lagaprófessor.
Eru fjölmiðlar vísvitandi að reyna að hafa áhrif á forsetakosningarnar? Gísli Hvanndal Jakobsson Skoðun
„Fyrstur kemur fyrstur fær“: Börnum mismunað í aðgengi að sumarnámskeiðum á vegum Reykjavíkurborgar Foreldrar barna á starfsstöð í Vesturbæ Reykjavíkur Skoðun
Skoðun Fimm ástæður fyrir því að Ísland á að taka á móti fólki á flótta Þórhallur Guðmundsson skrifar
Skoðun Flokkur fólksins mun ekki samþykkja að hækka leigu hjá Félagsbústöðum Kolbrún Áslaugar Baldursdóttir skrifar
Skoðun Eru fjölmiðlar vísvitandi að reyna að hafa áhrif á forsetakosningarnar? Gísli Hvanndal Jakobsson skrifar
Skoðun „Fyrstur kemur fyrstur fær“: Börnum mismunað í aðgengi að sumarnámskeiðum á vegum Reykjavíkurborgar Foreldrar barna á starfsstöð í Vesturbæ Reykjavíkur skrifar
Skoðun Siðferðileg heilindi Háskóla Íslands á tímum þjóðarmorðs Háskólafólk fyrir Palestínu skrifar
Skoðun Stórhættulegir ágallar á örorkufrumvarpi ríkisstjórnarinnar Jóhann Páll Jóhannsson skrifar
Eru fjölmiðlar vísvitandi að reyna að hafa áhrif á forsetakosningarnar? Gísli Hvanndal Jakobsson Skoðun
„Fyrstur kemur fyrstur fær“: Börnum mismunað í aðgengi að sumarnámskeiðum á vegum Reykjavíkurborgar Foreldrar barna á starfsstöð í Vesturbæ Reykjavíkur Skoðun