Byrjað að marka víglínuna - fréttaskýring

Í aðildarviðræðum Íslands við ESB stendur nú yfir rýniferli þar sem farið er yfir löggjöf ESB og Íslands til að skapa grundvöll fyrir eiginlegar viðræður. Klemens Ólafur Þrastarson yfirheyrði í vikunni Stefán Hauk Jóhannesson, sendiherra og formann samninganefndar Íslands, um rýnivinnu, aðlögun og IPA-styrki. Stefán viðurkennir að afstaða bænda geti skaðað samningsstöðuna.

Ekki er hægt að segja að mjög ríkmannlega sé búið að formanni samninganefndar Íslands í aðildarviðræðunum við ESB. Hann situr í frekar litlu herbergi á þriðju hæð í utanríkisráðuneytinu við Rauðarárstíg.

Það er ekkert skraut á veggjum og sófinn ekki eins og maður ætti von á í utanríkisþjónustunni. Minnir meira á Ikea-útsölu. Fyrir utan sest kvöldsólin rólega, en það er dregið fyrir gluggana. Sendiherrann býður upp á kaffi og vatn og við komum okkur fyrir.

Hvað er rýniferli og til hvers?

Við erum að greina með ítarlegum hætti löggjöf ESB annars vegar og Íslands hins vegar. Við berum lögin saman til að skilgreina hvar ber í milli svo við vitum um hvað viðræðurnar eiga að snúast þegar við setjumst efnislega að samningaborðinu. Ef við teljum að eitthvað sé viðkvæmt og þurfi að ræða sérstaklega þá "flöggum" við því og tilkynnum að það þurfi að skoða betur síðar.

Í lok vinnu við hvern kafla er dregin upp rýniskýrsla. Þegar hún liggur fyrir er okkur boðið að koma með samningsmarkmið og síðan kemur ESB fram með sín markmið. Það getur því tekið mislangan tíma að afgreiða hvert svið fyrir sig, eftir því hvernig þetta gengur. Fyrir þá kafla sem falla undir EES-samninginn og við höfum þegar tekið inn í íslenskan rétt, er þetta viðurhlutaminna og einfaldara við að eiga.

Um 70 til 80 prósent af þessum reglum eru nú þegar innan EES?

Já, en í þessu samhengi er auðveldara að tala um kafla eða svið. Við þurfum að semja um 35 kafla. Tíu þeirra eru alfarið undir EES. Svo eru ellefu sem við höfum að stórum hluta tekið yfir í gegnum EES, en ekki að öllu leyti. Þá sitja eftir tólf efnislegir kaflar og svo er einn stofnanakafli og loks kafli um annað sem getur komið upp í viðræðunum og er því tómur núna. Eitthvað af þessu höfum við þegar tekið upp í gegnum Schengen-samninginn líka.

En ef við höfum tekið upp einhverja rammalöggjöf í gegnum EES, og fengið sérákvæði í gegn vegna hennar, þá þurfum við að skoða hvort við viljum halda þeim ákvæðum og færa rök fyrir því. Af þessu leiðir að okkar hagsmunir eru tiltölulega vel afmarkaðir og lúta að fáum sviðum.

Það er búið að halda nokkra fundi. Hvernig hefur gengið hingað til? Var strax byrjað að ræða eitthvað um hvalveiðar til dæmis, á fundi um umhverfismál?

Þetta hefur gengið ágætlega og allt eftir áætlun. Mér heyrist á mínu fólki að það sé almennt jákvætt. Evrópusambandið útlistaði löggjöf sína og þar á meðal var minnst á hvalveiðar. En þær verða ekki teknar fyrir fyrr en við höfum útskýrt okkar hlið mála. Þetta er yfirleitt gert á tveimur fundum. Núna hafa okkar sérfræðingar tækifæri til að spyrja sérfræðinga ESB til að dýpka þekkingu sína. Á þeim seinni skýrum við hins vegar okkar lög.

Í auðveldustu málunum er reyndar bara einn fundur en fleiri ef þau eru erfið. Ég á ekki von á því að þungi færist í viðræðurnar fyrr en eftir sumarið. Við verðum að fara í tæknilegu vinnuna fyrst.

Samningahópar og bændur

Fara samningahóparnir [um 200 sérfræðingar víðs vegar úr þjóðfélaginu, svo sem úr hagsmunasamtökum og háskólum] yfir rýniskýrslurnar þegar þær koma og leggja drög að samningsmarkmiðum?

Hver hópur mun skoða þá skýrslu sem að honum lýtur. Hóparnir eru og hafa verið að undirbúa rýniferlið, þetta er sú heimavinna sem við höfum verið að sinna síðustu mánuði. Þegar við förum í að útfæra samningsmarkmið á hverju sviði, þá koma samningahóparnir að þeirri vinnu og skila sínum sjónarmiðum inn í aðalsamninganefndina.

Í næstu viku er fjögurra daga fundur um landbúnaðarmál. Bændasamtökin eru í einum samningahópanna en segjast ekki vilja taka þátt í þessu ferli. Í hverju taka þau ekki þátt og hvað þýðir það? Hamlar það ykkur í þessu rýniferli?

Við höfum átt prýðilegt samstarf við Bændasamtökin en þau hafa gefið til kynna að þau muni ekki taka þátt í rýnifundum úti í Brussel, sem eru vonbrigði. Þetta þýðir að við þurfum að styðjast við þá krafta sem við höfum í landbúnaðarráðuneytinu og það fólk í utanríkisráðuneyti sem hefur tekið þátt í þessu á landbúnaðarsviði.

Það hefði að sjálfsögðu verið æskilegra að hafa Bændasamtökin með enda búa þau yfir mikilli þekkingu. Ég vil ekki vera með getgátur um hvort þetta tefji fyrir, við vinnum bara eins og við getum. Þetta hefur ekki áhrif á rýniferlið núna, því það er ESB sem skýrir sína hlið í næstu viku. En á seinni fundunum, sem verða í lok janúar, þurfum við að gera grein fyrir íslenskri löggjöf og það er mikil vinna að undirbúa það.

Auðvitað hefði verið betra að hafa Bændasamtökin í því og ég vona að þau geri það. Við stefnum á að vera undirbúin fyrir þá fundi og ég á ekki von á öðru.

Þetta getur þá þýtt að Ísland fer verr undirbúið en ella í viðræðurnar?

Hjáseta Bændasamtakanna getur komið niður á undirbúningi og því gæti staða okkar verið lakari en ella.

Stærð og styrkleiki

Er það rétt sem Joe Borg sagði á dögunum að Ísland væri heppið að vera ekki í hópi fjölda ríkja að semja um inngöngu eins og Malta var á sínum tíma. Eða lendir meiri vinna á ykkur en ef Ísland væri að sækja um aðild samferða öðrum ríkjum?

Sú vinna sem lendir á okkur yrði hvorki meiri né minni við það að vera í hópi með öðrum. ESB semur við hvert og eitt ríki á eigin forsendum en hefur viljað semja við nokkur ríki í einu því það er að mörgu leyti auðveldara fyrir ESB að gera það þannig.

Þegar við gerðum EES-samninginn var mikill styrkur að því að vera í hópi með hinum EFTA-löndunum. En það var ekki síst af því að þau ríki töluðu einni röddu við ESB. Þetta á ekki við í aðildarviðræðum, því þar er hvert ríki að semja fyrir sig.

Það væri kannski ekki verra að vera með öðrum ríkjum í hópi en það að við séum ein veitir ef til vill meiri sveigjanleika fyrir ESB til að nálgast sérlausnir fyrir okkur án þess að ég vilji fullyrða neitt um það.

Þið eruð að fara að karpa við hörkuþjóðir eins og Þjóðverja og Englendinga. Eigið þið einhvern séns í fimm hundruð milljóna manna samband?

Það er mikil einföldun að horfa á höfðatölu í þessu samhengi. Þetta snýst um að hafa þekkingu og reynslu á þeim málefnasviðum sem samningarnir snúast um. Það fólk sem hefur verið beðið um að taka að sér þetta verkefni hefur gert það í krafti sérfræðiþekkingar sinnar og reynslu.

Ég tel að það sé góð sátt um samninganefndina og í samningahópum taka þátt sérfræðingar úr ýmsum áttum, sérfræðingar og hagsmunaaðilar, og það er það sem við erum að byggja á og njóta góðs af.

Ég held við þurfum ekki að hafa áhyggjur af stærð ESB. Evrópusamvinnnan snýst að miklu leyti um málamiðlanir, að finna sameiginlegar lausnir og taka tillit til séraðstæðna í hverju ríki. Í EES-samningaviðræðunum sást hvað íslensk stjórnsýsla getur þegar á reynir.

íslensk stjórnsýsla getur þegar á reynir

Mikið mæðir á íslenskri stjórnsýslu og ekki fékk hún góða einkunn í rannsóknarskýrslunni. Þú hefur fullt traust á henni?

Já, fullt traust. Það sýndi sig þegar við fengum spurningalistann frá Evrópusambandinu sem var til grundvallar ákvörðun ESB um að hefja viðræður við okkur. Við skiluðum svörum þremur vikum áður en áætlað var og ég held að við höfum komið samstarfsfólki okkar í ESB á óvart með því. Ekki bara vegna hraðans heldur vegna gæðanna líka, eins og hefur margoft komið fram. Þetta hefur gengið ágætlega og við vorum tilbúin fyrir þessa rýnivinnu í síðustu viku. Reyndar fær íslensk stjórnsýsla góða einkunn í skýrslu ESB, þar sem segir að þótt hún sé smá sé hún skilvirk.

Aðlögun og undirbúningur

ESB reiknar með að Ísland verði tilbúið fyrir aðild - aðlagað - frá og með fyrsta degi aðildar. Þegar Alþingi sótti um aðild gerðu þingmenn ráð fyrir hugsanlegum aðlögunum, áður en að þjóðaratkvæðagreiðslu kemur. Síðan virðast sumir þeirra hafa skipt um skoðun og nú segja stjórnvöld að það verði engar aðlaganir gerðar fyrr en að þjóðaratkvæðagreiðslu lokinni. Geturðu skýrt þetta fyrir lesendum?

Það þarf að gera greinarmun á undirbúningi og framkvæmd breytinga sem fylgja mögulegri aðild að ESB. Samningaviðræður um aðild þarf að nýta til að undirbúa mögulega framkvæmd ef þjóðaratkvæðagreiðsla fer þannig að þjóðin vill ganga í ESB. Slíkur undirbúningur getur falist í þarfagreiningu stofnana og í því að öðlast reynslu í þátttöku áætlana ESB.

En eftir atkvæðagreiðsluna fer af stað fullgildingarferli sem getur staðið í allt að tvö ár. Þann tíma þarf að nýta vel til að hrinda í framkvæmd þeim breytingum sem af aðild myndi leiða. Enda hlýtur það að vera okkar útgangspunktur að vera tilbúin fyrir aðild svo við getum uppfyllt þær skyldur og ekki síður notið þess ávinnings sem felst í henni. Til dæmis að geta tekið þátt í samstarfsverkefnum til nýsköpunar á landsbyggðinni eða styrkjakerfi ESB í landbúnaði.

Við getum samið um aðlögunarfresti ef við sjáum fram á að geta ekki klárað einhverja hluti þegar að aðildinni kemur og við höfum staðið í þeim sporum áður. Þegar við gerðum EES þurftum við að taka yfir mikinn fjölda af gerðum á stuttum tíma og innleiða í íslenskan rétt og fengum aukafresti til þess í einhverjum tilvikum.

Við erum reyndar stöðugt að laga íslenska löggjöf að regluverki ESB í gegnum EES-samninginn, á þessu ári stefnir í að við munum taka yfir 300 nýjar lagagerðir í gegnum hann. En við höfum líka í gegnum tíðina, óháð EES og aðildarviðræðum, óskað eftir að taka þátt í ýmsum hlutum, svo sem viðskiptakerfi með losunarheimildir og því að vera þátttakendur í loftferðasamningnum. Það hafa því og geta komið upp mál þar sem við teljum æskilegt að laga okkur að ESB. Það má nefna að í skýrslu ESB um umsókn Íslands var vikið að því að bæta þyrfti sjálfstæði dómara og íslensk stjórnvöld gerðu það því þau töldu það skynsamlegt, óháð áliti ESB.

En þegar fram í sækir hlýtur þessi krafa um að Íslendingar breyti engu fyrr en í fullgildingarferlinu að skerða möguleika landsins til að ná fram sérkröfum á öðrum sviðum, eða hvað?

Þegar önnur ríki hafa verið beðin í aðildarferli sínu um að breyta löggjöf eða stefnumiðum hefur það einkum lotið að þáttum sem varða mannréttindi og stjórnsýsluþætti svo við þurfum ekki að breyta miklu þar.

ESB hefur til dæmis í aðildarferli Tyrklands krafist þess að það afnemi úr stjórnarskrá landsins bann við verkföllum opinberra starfsmanna. Það sem út af stendur hjá okkur í þessum efnum eru sérstaklega byggða- og landbúnaðarmál.

Ég er í sjálfu sér sammála því að það sé óskynsamlegt að íslensk stjórnvöld fari í viðamiklar stjórnsýslubreytingar áður en þjóðin er búin að segja álit sitt.

En ef ríkisstjórnin kemst að þeirri niðurstöðu að það sé æskilegt eða þjóni hagsmunum okkar að gera einhverjar breytingar, þá er það sjálfstæð ákvörðun, alveg eins og var með dómarana, í samráði við Alþingi og hagsmunaaðila.

Þú nefnir breytingar á stjórnsýsluþáttum. Það að hagsmunasamtök bænda útdeili fjármunum ríkisins eins og á Íslandi, er það ekki í ósamræmi við stjórnsýsluvenjur ESB?

Jú, það liggur fyrir í skýrslu framkvæmdastjórnar ESB að breyta þurfi fyrirkomulagi á greiðslum til bænda hér á landi.

Á Ísland að borga fyrir þetta eða Evrópusambandið

Ég vildi líka vita um IPA-styrkina, sem sumir þingmenn berjast gegn að renni til Íslands. Hvað finnst ykkur í samninganefndinni um það?

Ég á óhægt um vik að ræða afstöðu þingmanna. Þetta eru styrkir sem gætu til dæmis farið í að gera þarfagreiningar, skoða hvernig verkferla við þyrftum að setja upp í stjórnsýslunni og hvers konar stofnanir þyrfti mögulega að setja á laggirnar ef samningurinn verður samþykktur. Sum þessara verkefna snúa að landbúnaði. Það þarf til dæmis að skilgreina hvaða verkefnum við erum að sinna, hvernig og hvar í stjórnsýslunni. Við gætum nýtt styrkina til að skilgreina nánar hvað felst í regluverki ESB til að geta upplýst stjórnmálamenn, almenning og hagsmunaaðila um hvað felst í aðild.

Það sem IPA myndi fara í er óhjákvæmilegt starf og bara spurning hvort ESB borgar fyrir það eða íslenskir skattgreiðendur? Eða yrði farið í eitthvað aukalega bara vegna styrkjanna?

Sum þessara verkefna eru óhjákvæmileg og annað erum við þegar skuldbundin til að gera vegna EES-skuldbindinga. Þessi stuðningur myndi meðal annars nýtast í að skilgreina betur hagsmuni okkar og þannig getur hann styrkt samningsstöðu okkar. En valkvæð verkefni eru til dæmis í þá veru að tileinka okkur vinnubrögð sem tíðkast innan ESB. Eitt þeirra væri þátttaka í atvinnuþróunarverkefni til að hækka menntunarstig á vinnumarkaði. Þetta myndi nýtast okkur hvort sem við göngum inn eða ekki.