Fréttaskýring: Varasamar breytingar á kvótakerfi

Drög liggja fyrir að frumvarpi Jóns Bjarnasonar, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, um breytingar á fiskveiðistjórnunarkerfinu. Fréttablaðið bar hugmyndirnar í frumvarpinu undir hagfræðinga til að fá svar við því hverjar afleiðingar breytinganna eru líklegar til að verða.

Í greinargerð sem fylgir drögum að frumvarpi um breytingar á lögum um stjórn fiskveiða segir að með gerð tímabundinna nýtingarsamninga sé rofið hið meinta eignarréttarlega samband veiðiheimilda. Það sé tvímælalaust mikilvægasta atriðið sem frumvarpið feli í sér. Í því er skýrt tekið fram að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu í þjóðareign og að sala á auðlindinni eða varanlegt framsal sé óheimilt. Með sérstökum samningi megi hins vegar veita einstaklingum eða lögaðilum tímabundinn rétt til afnota eða hagnýtingar á auðlindinni gegn gjaldi. Þá er kveðið á um að samningar um nýtingarleyfi á aflaheimildum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði yfir veiðiheimildum. Samningar um nýtingarleyfi verði í upphafi að jafnaði til fimmtán ára en leyfishafi eigi rétt á viðræðum um endurskoðun og hugsanlega framlengingu samningsins um átta ár.

Í frumvarpinu er aflaheimildum skipt í tvo flokka. Annars vegar er um að ræða samningsbundin nýtingarleyfi á aflaheimildum og hins vegar afla sem er úthlutað án samninga úr fimm "pottum". Þeir nefnast strandveiðipottur, byggðapottur, leigupottur, línuívilnunarpottur og bótapottur. Áætlað er að allt að 15 prósent þorksígilda verði í lok 15 ára samningstímans í flokki 2. Þá gilda sérreglur um þorsk, ýsu, ufsa og steinbít. Til að mynda mun allt að helmingur aflaheimilda þorsks á hverju fiskveiðiári umfram 160.000 tonn renna til hins opinbera og verður ráðstafað af ráðherra á hverju ári eftir pottakerfinu.

Meðal annarra breytinga í frumvarpinu má nefna að veiðigjald er tvöfaldað, úr 9,5 prósentum í 19 prósent af aflaverðmæti. Þá er gert ráð fyrir að tekjur af veiðigjaldi skiptist þannig að 50 prósent renni í ríkissjóð, 30 prósent til sjávarbyggða og 20 prósent til þróunar og markaðsmála í sjávarútvegi. Þá er veðsetning aflaheimilda bönnuð og framsal á þeim verulega takmarkað.

Unnið er að hagfræðilegri greiningu á áhrifum fyrirhugaðra breytinga á rekstrarskilyrði og starfsumhverfi sjávarútvegsins. Niðurstöður þeirrar yfirferðar eiga að liggja fyrir um næstu mánaðamót.

Hækkun á veiðigjaldi skynsamleg

Þórólfur Matthíasson, prófessor í hagfræði við Háskóla Íslands, segir þær hugmyndir sem virðast koma fram í frumvarpinu vera misskynsamlegar. Þannig muni takmarkanir á framsali aflaheimilda sennilega auka óhagkvæmni í greininni auk þess sem almennt séð sé ekki æskilegt að opna mikið fyrir geðþóttaákvarðanir eins og hér virðist gert með hinum svokölluðu pottum. Auk þess geti þeir valdið miklu ójafnvægi milli byggða eftir því hvort öflug útgerð er til staðar í bæ eða ekki. Hins vegar sé hækkun veiðigjaldsins skynsamleg.

"Rekstrarskilyrði sjávarútvegsins eru svo langt út úr korti samanborið við aðrar atvinnugreinar að við gætum auðveldlega lent í þeim víxlverkunaráhrifum kaupgjalda og verðlags sem við sáum á hér í kringum 1980," segir Þórólfur og bætir við: "Aðrar atvinnugreinar geta ekki keppt við sjávarútveginn í launum á næstu misserum og því kann verðbólga að fara af stað þegar aðrar greinar velta kostnaði út í verðlagið. Við sáum þetta nú í sambandi við kjarasamningana þar sem menn höfðu litlar áhyggjur af greiðslugeta annarra atvinnugreina og keyrðu fram sín sérmál á kostnað annarra sem endaði í innihaldslitlum kjarasamningum. Það þarf því virkilega að gera eitthvað með þetta ójafnvægi og aukin gjaldtaka af sjávarútveginum gæti þannig orðið liður í því að koma á sjálfbærara jafnvægi í hagkerfinu."

Þórólfur óttast ekki að hækkun á veiðigjaldinu verði útgerðinni um megn. "Nei, þeir þola örugglega hærra veiðigjald. Ég held að Norðmenn taki 70 prósent af umframhagnaði í olíunni þannig að háar prósentutölur geta vel gengið í þessum bransa og raunar sennilega mun hærri en menn eru að tala um hérna," segir Þórólfur. Þá segir hann yfirleitt nokkuð auðvelt að komast framhjá ákvæðum um takmarkanir á veðsetningum. "Ég á eftir að sjá hvernig þetta verður útfært. Menn hafa verið með ákvæði í lánasamningum um að ekki megi flytja aflaheimildir af skipum nema eiganda veðsins sé tilkynnt um það. Í praxís þýðir það að þú ert að veðsetja aflaheimildina en þú kallar það veðsetningu á skipinu," segir Þórólfur að lokum.

Miðar allt að minni hagkvæmni

Birgi Þór Runólfssyni, dósent í hagfræði við Háskóla Íslands, líst illa á þær breytingar sem boðaðaðar eru í frumvarpinu. Hann segir þær flestar stuðla að minni hagkvæmni í greininni og þess að samkeppnishæfni íslensks sjávarútvegs verði verri. "Það sem er kannski stóra atriðið í þessu er að verið er að hverfa frá ótímabundnum réttindum yfir í tímabundin réttindi. Það mun leiða til meiri óvissu fyrir fyrirtækin og það mun hafa áhrif á fjárfestingar sem munu dragast saman. Það er ekki víst að þetta gerist strax en eftir því sem við förum lengra inn í kerfið því meiri yrði óvissan og því meiri yrðu áhrifin á fjárfestingu. Þetta mun veikja einstök fyrirtæki og þetta mun veikja greinina í heild sinni. Hvatinn til að fara vel með auðlindina mun minnka og allt að því hverfa undir lok þessa tímabils. Þetta er því ansi neikvætt," segir Birgir Þór og bætir við: "Svo er þarna skattahækkun en skatturinn er reiknaður út frá afkomu greinarinnar og kann því að hitta fyrirtæki ansi misjafnlega fyrir."

Birgir segir breytingarnar ekki eingöngu hafa áhrif á sjávarútvegsfyrirtækin heldur á afkomu allrar þjóðarinnar. Þetta geti til að mynda valdið lægra gengi krónunnar. "Það er í raun verið að hverfa frá því að vera með markaðsskipulag í sjávarútveginum í að þetta sé meira tilskipanaskipulag. Það verður meira af pólitískum afskiptum með þessu sem er ansi skaðlegt," segir Birgir. Þá geri bann við veðsetningu aflaheimilda það að verkum að erfiðara verði fyrir nýliða að koma inn í greinina en ella. Hann óttast því að fátt jákvætt fylgi fyrirhuguðum breytingum.