Hugleiðingar um dómskerfið

Málefnaleg og hófstillt umræða

Undanfarið hefur talsvert verið rætt og ritað um dómskerfið, ekki síst í ljósi þess að hluti uppgjörs bankahrunsins hefur farið fram í réttarsölum. Slíkri umræðu ber að fagna, enda einkenni lýðræðisríkja að umræða eigi sér reglulega stað um grunnstoðir ríkisvaldsins. Mikilvægt er að umræða um dómskerfið sé hófstillt, vissulega gagnrýnin, en ávallt uppbyggileg. Ekkert er heldur því til fyrir­stöðu að gagn­rýni, jafnvel nokkuð hvöss, beinist að dómurum. Dómarar, sem handhafar opinbers valds, verða að þola gagnrýni eins og aðrir. Tillögur að breytingum á ríkjandi skipulagi geta þó ekki verið reistar á persónu­bundnum sjónarmiðum heldur aðeins á ígrunduðu mati á rökum með og á móti kerfis­breytingum.

Það er mat mitt að þörf sé á heildstæðari og að sumu leyti yfirvegaðri umræðu um dómskerfið en birst hefur opin­berlega undanfarin misseri. Þá hefur nokkuð skort á að fræðimenn hafi verið þar virkir þátttakendur sem er þó að mínu áliti, hafandi starfað um árabil sem lagaprófessor, bæði akademísk og samfélagsleg skylda þeirra. Þá er ekki venjubundið hér á landi að starfandi dómarar leggi orð í belg, en slíkt er miklu algengara á Norðurlöndum og í öðrum ríkjum Vestur-Evrópu. Með þessari grein við áramót geri ég því tilraun til að varpa ljósi á tiltekin atriði sem ástæða er til að gefa gaum í umræðum um dómskerfið.

Horft aftur í tímann – nokkur orð um þróun dómskerfisins frá aðskilnaði umboðs­valds og dómsvalds 1992

Þegar fjallað er um kosti og galla íslenska dómskerfisins er mikilvægt að horfa á sögulega þróun þess. Við dómskerfisbreytingarnar á árinu 1992 voru verulegar tafir á úrlausn mála í Hæstarétti, ástand sem sætti gagnrýni. Þá voru for­sendur hæstaréttardóma oft og tíðum taldar nokkuð stuttaralegar. Þegar gæði dóms­kerfa eru metin eru þetta atriði sem verulegu máli skipta. Á síðastliðnum tveimur ára­tugum hefur verið lyft grettistaki hjá dómstólum, einkum í Hæstarétti, hvað varðar málshraða og umfang dómsforsendna. Þessu má ekki gleyma þegar krafist er víðtækra kerfis­breytinga. Ákveðinna breytinga er vissulega þörf, en þess verður að gæta að þær hafi það ekki í för með sér að málsaðilar þurfi aftur að bíða í mörg ár eftir niður­stöðu. Þá er betur heima setið en af stað farið. Gæta verður því meðalhófs í hvers kyns breytingum, enda er það einn helsti kostur íslenska dómskerfisins hversu skilvirkt það er, því ekki má gleyma hinu sígilda máltæki: „Justice delayed is justice denied.“

Málafjöldi og millidómsstig

Íslenska dómskerfið er afar einfalt. Það er tvískipt, átta héraðsdómstólar og einn Hæstiréttur. Tvískipt dómskerfi er sjaldgæft annars staðar í Vestur-Evrópu. Einfaldleiki þess hefur ákveðna kosti, einkum sá möguleiki að úrlausn fáist innan hæfilegs tíma. En á okkar kerfi eru aftur á móti tilteknir gallar sem þarf að laga. Málafjöldi í Hæstarétti er of mikill. Enginn getur deilt um það. Hæstiréttur starfar í reynd sem áfrýjunardómstóll, en ekki sem „klassískur“ Hæstiréttur, eins og aðrir æðstu dómstólar í hinu evrópska samhengi. Vegna málafjöldans og þeirrar nauðsynjar að viðhaldið sé hæfilegum málshraða situr fordæmis­- og samræmingarhlutverk réttarins á hakanum. Þar sem flest mál eru dæmd af þremur dómurum eru dómsforsendur jafnan verulega atviks­bundnar. Það er að sumu leyti eðlilegt við þessar aðstæður, en ekki endilega réttarkerfinu í heild til hagsbóta. Þannig er ekki algengt að í for­sendum dóma sé að finna almennar tilvísanir til réttarreglna sem auðveldlega er hægt að heimfæra yfir á sambærileg tilvik þannig að afstaða Hæstaréttar í síðari málum sé eins fyrirsjáanleg og kostur er. Þetta ástand skapar réttaróvissu. Réttaróvissa skapar þrætur. Þrætur skapa fleiri mál. Þannig viðhelst vítahringurinn.

Úr þessu vandamáli þarf að leysa með millidómsstigi. Löggjafinn hefur þar í raun lítið val, enda standa ekki aðeins framangreind praktísk rök að baki þeirri þörf, heldur einnig sterk rök byggð á mannréttindareglum eins og staðfest hefur verið í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu (MDE). Eins og áður greinir er Hæstiréttur fyrst og fremst áfrýjunar­dóm­stóll. Til Hæstaréttar skjóta því sakaðir menn sakfellingardómum í héraði eða ákæruvaldið sýknudómum. Í flestum saka­málum er það sönnunar­færslan sem öllu máli skiptir og þá munnleg og milliliðalaus sönnunarfærsla í formi framburða ákærðu og vitna. Flest vestræn dómskerfi veita ákærðum mönnum, sem sakfelldir hafa verið á fyrsta dómstigi, kost á fullri endur­skoðun á áfrýjunarstigi. Slíku er ekki til að dreifa hér á landi og það er tímaskekkja. Þessu þarf að breyta sem allra fyrst.

Sú hugmynd hefur verið sett fram að komi til stofnunar millidómsstigs eigi að fækka hæstaréttardómurum niður í sjö eða jafnvel fimm, en þeir eru nú níu talsins. Þessu er ég ósammála. Viðhalda á sama fjölda dómenda af tveimur meginástæðum. Í fyrsta lagi yrði Hæstarétti í þriggja þrepa dóms­kerfi fyrst og fremst ætlað að ákveða meginlínurnar í réttarkerfinu og að taka afstöðu til allra þýðingarmestu málanna. Það verður því jafnvel enn mikilvægara að í Hæstarétti sitji dómendur sem hafi fjölbreytta þekkingu á helstu sviðum réttarkerfisins og mismunandi bakgrunn. Í öðru lagi yrði það í mun ríkari mæli hlutverk Hæstaréttar að ákveða á grundvelli áfrýjunar­leyfa hvaða mál yrðu tekin fyrir þar. Við þær aðstæður er það betur í samræmi við nútíma mannréttindasjónarmið að það séu ekki endilega sömu dómararnir sem ákveða hvort mál skuli tekið fyrir og dæma í því efnislega ef á það er fallist.

Íslenska dómskerfið og umheimurinn

Ísland er lítið land með lítið dómskerfi. Á hinn bóginn er íslenskur réttur að verulegu leyti alþjóðlegur. Áhrif aðildar Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið hafa verið mikil og ekki síður áhrif lögfestingar mannréttindasáttmála Evrópu (MSE) og stjórnarskrárbreytingar á árinu 1995 sem færðu efnisákvæði sáttmálans inn í mannréttindakafla stjórnar­skrár­innar. Það má hins vegar spyrja hvort og þá að hvaða marki íslenskir dómarar hafi fylgt þessari þróun eftir. Alþjóðlegt samstarf íslenskra dómara við kollega sína í öðrum löndum mætti vera meira og skipulegra. Víðast hvar í Evrópu fer fram skipulegt fræðasamstarf á milli landsdómara þar sem þeir bera saman bækur sínar og leitast við að læra hver af öðrum, ekki bara um dómarastarfið sjálft heldur einnig um þróun og uppbyggingu dómstóla, markmiðssetningu í starfi dómstóla og notkun upplýsinga­tækninnar til að greiða fyrir skilvirkri málsmeðferð og auka ásýnd dóms­kerfisins gagnvart almenningi. Sem samfélagsstofnanir verða dómstólar eins og aðrar valdastofnanir að þróast í takt við þær kröfur sem gerðar eru í nútímasamfélagi. Ef fjármagn skortir til þess að gefa íslenskum dómurum kost á að sinna nauðsynlegu alþjóðlegu samstarfi verður að greiða fyrir því að slíkt fjármagn fáist.

Endurmenntun dómara

Dómarastarfið er sérfræðistarf. Það þarf mikla kunnáttu til að geta leyst úr lögfræðilegum álitamálum sem dómari. Dómarinn á að kunna lögin, en lögin eru að taka sífelldum breytingum. Réttarreglur breytast með nýjum lögum frá Alþingi og reglugerðum ráðherra og oft eru nýjar réttar­reglur undir áhrifum af breyttum samfélagsviðhorfum og kenningum. Þá þurfa íslenskir dómarar að taka mið af þróun og breytingum frá öðrum löndum við túlkun íslenskra laga auk þess sem skilningur á réttarreglum kann að breytast með nýjum skrifum fræðimanna. Það er því enginn eðlismunur á þörf heilbrigðisstarfsmanna til endurmenntunar í þágu aukinnar lýðheilsu og þörf dómara til endurmenntunar í þágu aukins réttaröryggis. Ef dómarinn þekkir ekki lögin og þróun þeirra, bæði innanlands og erlendis, þá getur hann ekki veitt máls­aðila lögvarinn rétt sinn.

Nýlega hefur átt sér stað nokkur viðhorfsbreyting til aukinnar endur­menntunar á vettvangi dómstólaráðs, sem sinnir héraðsdómstólunum. Á það kann þó enn að skorta að endurmenntun dómara sé sett í kerfis­bundnari farveg þannig að öllum dómurum sé gefinn raunhæfur kostur á að sækja sér endurmenntun.

Skipan hæstaréttardómara

Það er mikilvægt hverju lýðræðisríki með sjálfstætt dómskerfi að í æðsta dómstól þess veljist ávallt þeir hæfustu til starfans. Það er því slæmt hversu umdeildar skipanir í embætti hæstaréttardómara hafa verið undanfarin misseri og að sama skapi áhyggjuefni að Ísland er eina ríkið á Norður­löndum þar sem skipan þessara mála hefur vakið jafn miklar deilur.

Alþingi ákvað á árinu 2010 að gera grundvallarbreytingar á lagareglum um skipan hæstaréttardómara. Á þeim tíma var ég einn af þeim sem fögnuðu hinu nýja kerfi og töldu það til bóta og henta íslenskum aðstæðum. Ég er enn þeirrar skoðunar. Ekkert skipunarkerfi er fullkomið, en núverandi kerfi hefur að geyma heppilega málamiðlun á milli ólíkra sjónarmiða sem teflt hefur verið fram í þessu sambandi. Þverfagleg hæfnisnefnd metur umsækjendur, ráðherra skipar þann sem nefndin telur hæfastan eða velur á milli þeirra sem eru taldir jafnir að verðleikum, en ráðherra getur þó lagt til við Alþingi að annar en sá sem nefndin telur hæfastan verði skipaður. Vandinn við núverandi kerfi er ekki lagaumgjörðin sem slík, heldur má ef til vill færa rök fyrir því að gera þurfi ákveðnar breytingar á vinnubrögðum hæfnisnefndarinnar.

Verkefni nefndarinnar er að meta hver umsækjenda telst hæfastur. Það liggur í hlutarins eðli að þetta mat er vandmeðfarið. Matið getur þó ekki falist í því að leggja saman árafjölda í hinum ýmsu störfum eða fjölda útgefinna fræðirita. Matið verður að vera efnislegt og fela það í sér að ígrundað mat sé lagt á hæfni umsækjenda til að gegna starfi dómara í Hæstarétti. Hvað er það við tiltekinn lögmann sem hefur gert hann farsælan í sínum störfum? Hafa honum verið falin stór og mikilvæg mál til meðferðar og ef svo er hvernig tókst honum til? Hvernig hefur umsækjandi staðið sig í starfi héraðsdómara eða setts hæsta­réttardómara? Bera úrlausnir hans vott um framúrskarandi lögfræðileg vinnu­brögð og góða samstarfshæfni? Hvernig hefur fræðimaðurinn sinnt störfum sínum við útgáfu fræðirita eða við kennslu? Þetta eru þær spurningar og aðrar eðlislíkar sem hæfnisnefndin verður að svara til að hæfni umsækjenda sé raunverulega metin. Ég er viss um að hægt sé með góðu móti að gera slíkar breytingar á verklagi til framtíðar þannig að aukið traust skapist til þessa kerfis.

Einnig verður að tryggja að allir nefndarmenn hafi hlutverki að gegna í störfum nefndarinnar og séu sjálfstæðir hver gagnvart öðrum. Ástæðan fyrir því að nefndin er þverfagleg, þ.e. skipuð fulltrúum úr dómstólakerfinu, lögmannasamfélaginu og einum kjörnum af Alþingi, er sú að tryggja að ólík en mikilvæg sjónarmið um hvers konar einstaklingar eiga að veljast til starfa í Hæstarétti komi fram í störfum nefndarinnar og endurspeglist í hæfnismatinu. Vegna nýlegrar umræðu um kynjaskiptingu nefndarmanna leikur auk þess ekki vafi á því að mínu áliti að skipa ber hæfnisnefndina í samræmi við þær kröfur sem leiddar verða af jafnréttislögum. Það er og auk þess í samræmi við þær nútímakröfur sem gerðar eru við skipun í dómara­stöður.

Loks verður að tryggja að nefndarmenn hafi næga yfirsýn og þekkingu á þeim mismunandi störfum sem umsækjendur hafa sinnt til að málefnalegt og efnislegt mat fari fram. Ef slíkt skortir er ekkert því til fyrirstöðu að nefndin afli sér nauðsynlegra upplýsinga. Í forsendum umsagna undanfarin ár hefur á stundum gætt nokkurs ósamræmis um gildi tiltekinnar reynslu við hæfnismatið. Sem dómara við Mannréttindadómstól Evrópu er það eðli máls samkvæmt erfitt fyrir mig að tjá mig um nýlegt mat hæfnisnefndar­innar á því starfi. Ég leyfi mér þó að halda því fram að á hafi skort að forsendur þær sem fram komu af hálfu nefndarinnar um þetta hafi tekið rétt mið af eðli og inntaki starfsins og þeirri ábyrgð sem hvílir á þeim sem falið er að dæma um hvort aðildar­ríki Evrópu­ráðsins hafi fullnægt skyldum sínum sam­kvæmt MSE sem er sáttmáli sem hefur bein áhrif á velflest svið mannlífs.

Samráðsvettvangur dómara og lögmanna

Í nýlegum dómi MDE, er laut að tjáningarfrelsi lögmanna þegar þeir gagnrýna dómara, tók dómstóllinn fram að eðlileg starfræksla dómstóla í lýðræðisríki væri ekki möguleg án þess að samskipti dómara og lögmanna væru reist á gagn­kvæmri virðingu og trausti. Þótt samskipti dómara og lögmanna verði auðvitað alltaf að fara fram með þeim hætti að sjálfstæði hvors hóps um sig sé tryggt er ljóst að mínu áliti að heppilegt sé að komið verði á kerfisbundnu samráði um almenn málefni dómstólanna, um reglur um málsmeðferð, um samskipti lögmanna og dómara o.fl., t.d. með árlegum vinnudegi þar sem fulltrúar Hæstaréttar, dómstólaráðs og Lögmannafélags Íslands hittast til að ræða þau mál sem efst eru á baugi. Með yfirvegaðri umræðu yrði ef til vill betur hægt að auka traust og gagnkvæman skilning í þágu réttarkerfisins í heild.

Dómskerfið er ein af grunnstoðum samfélagsins

Íslenska dómskerfið er ein af undirstöðum okkar lýðræðisamfélags. Það samanstendur af mörgum mjög vel hæfum dómurum. Faglegt og sjálfstætt dómskerfi er ekki sjálfsagður hlutur. Eins og leitast hefur verið við að rökstyðja í þessari grein þarf þó að gera á því ákveðnar breytingar. Þótt umræður um mögulegar breytingar verði að fara fram með gagnrýnum hætti verður hún að vera uppbyggileg svo að aukið traust skapist á dóms­kerfinu. Það er von mín að þessi grein sé framlag í þá átt.