Stjórnarmeirihluti í afneitun vegna afglæpavæðingar

Eitt síðasta verk stjórnarliða á Alþingi var að fella frumvarp Pírata um afnám refsinga vegna vörslu neysluskammta vímuefna. Afstaða meirihlutans olli mörgum skiljanlega vonbrigðum enda er fráhvarf frá refsistefnu í vímuefnamálum á stefnuskrá tveggja stjórnarflokka og slíka stefnu má einnig finna í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar. Viðbrögð stjórnarliða við eðlilegri gagnrýni hafa því miður einkennst af fyrirslætti, sögufölsun og villandi málflutningi sem mikilvægt er að leiðrétta.

Stjórnarmeirihlutinn á Alþingi hefur dregið fram ýmsar afsakanir fyrir því að ekki hafi verið hægt að samþykkja frumvarpið í núverandi mynd. Þetta á sérstaklega við um þingmenn og ráðherra VG og Sjálfstæðisflokksins, sem báðir hafa afglæpavæðingu á stefnuskrá sinni. Nefna þau helst málinu til foráttu að vantað hafi skilgreiningu á neysluskömmtum, að refsiréttarnefnd hafi ekki gefið umsögn um málið, að málið hafi ekki verið unnið í nægjanlega ríku samráði nú eða að ekki væri gert ráð fyrir eftirfylgni með afleiðingum þess að samþykkja frumvarpið. Allt er þetta ýmist rangur eða mjög villandi málflutningur hjá stjórnarmeirihluta í afneitun.

Mikilvægt er að hafa í huga að stjórnarmeirihlutinn á Alþingi felldi ekki bara frumvarp Pírata í 2. umræðu um málið, heldur felldi hann einnig breytingartillögur minnihluta velferðarnefndar, sem innihéldu svör við flestum ef ekki öllum atriðum sem stjórnarliðar draga nú fram í gagnrýni sinni á frumvarpið. Breytingartillögurnar voru afrakstur ítarlegrar vinnu innan nefndarinnar þar sem stjórnarliðar höfðu öll tækifæri til þátttöku og samvinnu um málið við framsögumann.

Helstu atriði sem stjórnarliðar draga fram gegn frumvarpi Pírata eru eftirfarandi:

Skilgreining neysluskammta

● Að neysluskammtar séu ekki skilgreindir

Þessi aðfinnsla hlýtur að byggja á því að gagnrýnendur hafi ekki kynnt sér nefndarálit og breytingartillögur við málið. Framsögukona og frumkvöðull þessa máls, Halldóra Mogensen, lagði til breytingartillögu um að ráðherra fengi reglugerðarheimild til þess að skilgreina neysluskammta. Í nefndaráliti er að finna ítarlegar tillögur byggðar á reynslu annarra þjóða um hvernig mætti fara að því að skilgreina neysluskammta.

Hafi viðkomandi stjórnarliði lesið nefndarálit og breytingartillögur bera þau við (eins og t.d. dómsmálaráðherra virðist gera):

● Að tillagan um að setja skilgreiningu á neysluskömmtum í reglugerð feli í sér of mikið framsal löggjafarvalds: Ekki sé hægt að færa skilgreiningu á refsinæmi í reglugerð. Eða, að skilgreiningin á neysluskömmtum sé einhvern veginn ekki nógu vel útfærð.

Við þessu er einfalt svar; umrædd reglugerðarheimild felur ekki í sér óheimilt framsal löggjafarvalds. Í lögfræði gildir sú regla að ekki sé heimilt að framselja of mikið vald til ráðherra, sérstaklega þegar kemur að refsiheimildum, enda er það Alþingi sem fer með löggjafarvaldið, ekki ráðherrar. En sambærilegt framsal löggjafarvalds er nú þegar til staðar, þar sem allt frá árinu 1974 hefur skilgreiningin á því hvað telst ólöglegt vímuefni einmitt verið í reglugerð sem ráðherra setur. Ef það er heimilt að framselja ráðherra vald til að skilgreina hvaða fíkniefni eru ólögleg þá segir það sig sjálft að henni hlýtur að vera heimilt að skilgreina hvaða magn þeirra er ólöglegt að hafa í vörslu sinni.

Við vinnslu málsins var kannað hvernig neysluskammtar hafa verið skilgreindir í nágrannalöndum okkar sem hafa farið þá leið að afnema refsingar fyrir vörslu neysluskammta. Löndin sem sérstaklega var litið til og fjallað er um í nefndaráliti minnihluta velferðarnefndar eru Portúgal, Spánn, Ítalía og Tékkland. Þá var einnig litið vinnu Eftirlitsstofnunar Evrópu með lyfjum og lyfjafíkn (e. European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction, EMCDDA), í málaflokknum. Hlutverk EMCDDA, sem er sjálfstæð stofnun á vegum Evrópusambandsins, en hlutverk hennar er einmitt að veita stefnumótendum, sérfræðingum og rannsakendum fíkniefnamála áreiðanlegar, ítarlegar og víðtækar upplýsingar um málaflokkinn.

Loks ber að nefna að núverandi framkvæmd hérlendis felur í sér að varsla undir ákveðnu magni er ekki skráð í sakaskrá. Þannig höfum við líka innlendar fyrirmyndir en hægt væri að miða fyrstu skilgreiningar við. Þegar kemur að skilgreiningu neysluskammta mætti semsagt bæði byggja á innlendri og/eða erlendri framkvæmd.

Í sérstakri breytingartillögu lagði Halldóra Mogensen það einnig til, að fresta skyldi gildistöku laganna til áramóta. Það hefði gefið ráðherra 6 mánuði til að skilgreina neysluskammta.

Tillaga Halldóru Mogensen og minnihluta velferðarnefndar um hvernig mætti vinna að skilgreiningu neysluskammta var vel útfærð, byggð á gagnreyndri þekkingu nágrannaþjóða og vel framkvæmanleg. En stjórnarmeirihlutinn felldi breytingartillögur við frumvarpið og felldi líka frumvarpið sjálft. Hann kom þannig í veg fyrir að ákvæði um skilgreiningu neysluskammta yrðu hluti af frumvarpinu - jafnvel þó þau hafi notað umræddan skort á slíkri skilgreiningu sem fyrirslátt til þess að fella málið.

Eftirfylgni

● Önnur gagnrýni sem á til að heyrast er sú, að ekki hafi verið nægilega hugsað um hvernig eigi að bregðast við mögulegum afleiðingum afglæpavæðingar, að það eigi bara að setja lögin og vona það besta.

Þessi gagnrýni hundsar líka áðurnefndar breytingartillögur frá minnihluta velferðarnefndar, en í þar er heilbrigðisráðherra falið að skipa sérstakan þverfaglegan starfshóp fagaðila til að hafa eftirlit með áhrifum og ávinningi af frumvarpinu.

Starfshópurinn myndi hafa eftirlit með áhrifum lagabreytinganna á hagi vímuefnaneytenda, fylgjast með fjármunum sem sparast ættu vegna þeirra og sömuleiðis gera tillögur til ráðherra um hvernig þeim fjármunum yrði best varið til að styrkja skaðaminnkunar- og forvarnastarf. Starfshópnum var líka ætlað að fylgjast með þeim úrræðum sem standa fólki með vímuefnavanda til boða hverju sinni og gera tillögur um úrbætur ef þörf krefur.

Orðræða meirihlutans um að samþykkt frumvarpsins hefði verið óábyrg þar sem afleiðingarnar væru óþekktar byggir líka á vondu viðhorfi gagnvart núverandi ástandi, nefnilega því, að refsistefnan sé í sjálfu sér réttlætanleg og að afglæpavæðing geti haft neikvæð áhrif á líf notenda. Sú afstaða hundsar þá staðreynd að það er í eðli sínu rangt að refsa vímuefnaneytanda - sérstaklega ef hann á við fíknisjúkdóm að stríða. Refsingar eru ekki meðferðarúrræði og þær bæta ekki líf notenda. Þvert á móti.

Samráð

● Annað sem stjórnarmeirihlutinn notar óspart sem röksemd fyrir því að ekki hafi verið rétt að samþykkja frumvarpið er að ekki hafi verið nægt samráð haft við gerð frumvarpsins og vinnslu þess.

Hér er nauðsynlegt að staldra við og útskýra muninn á stjórnarfrumvarpi annars vegar og þingmannafrumvarpi hins vegar. Stjórnarfrumvörp eru unnin í ráðuneytum af hópi lögfræðinga yfir margra mánaða skeið. Þau eru kynnt sérstaklega í samráðsgátt stjórnvalda, samþykkt í ríkisstjórn og samþykkt í þingflokkum meirihlutans, og svo loks lögð fram af ráðherra. Ástæðan fyrir þessu mikla samráðsferli er sú að þessi stjórnarfrumvörp verða í langflestum tilfellum að lögum og er samráðsferlið afar mikilvægt því málin geta varðað mjög breiða og mikla hagsmuni og réttindi.

Þingmannafrumvörp eru hins vegar alla jafna unnin af einum þingmanni, stundum með aðkomu eins aðstoðarmanns. Þau fara ekki í formlegt samráðsferli fyrir framlagningu, enda hafa þingmenn ekki jafn góða aðstöðu og ráðherrar til þess að framkvæma slíkt fyrirfram. Þar að auki erulíkurnar á samþykkt þeirra iðulega mjög litlar. Eftir sem áður fara málin í samráðsferli þegar þau komast inn í nefnd. Kallað er eftir umsögnum og gefinn er ríkulegur tími til þess að skila þeim.

Samráðið sem á sér stað um þingmannamál er því öðruvísi en þegar um stjórnarfrumvörp er að ræða og þetta vita þingmenn og ráðherrar stjórnarmeirihlutans mætavel. Hver þingflokkur getur lagt fram 20 - 30 mál á einum þingvetri en aðeins vænst þess að fá að hámarki 2 - 3 mál samþykkt, eða jafnvel engin. Ástæðan er sú að málunum stjórnarandstöðuflokka er haldið föstum í nefndum og notuð sem skiptimynt af meirihlutanum þegar hann þarf að koma málum í gegnum þingið í flýti rétt fyrir þinglok.

Frumvarp Pírata var samt sem áður unnið í ríku samráði; það á sér langan aðdraganda, það byggir á gagnreyndri þekkingu og mikilli og vandaðri nefndarvinnu um málið.

Ferill málsins var í stuttu máli eftirfarandi:

Málið var lagt fram 7. október 2019. Vísað til velferðarnefndar eftir 1. umræðu til frekari vinnslu þann 9. október 2019. Umsagnarbeiðnir voru sendar til 20 aðila með hefðbundnum þriggja vikna fresti. Um miðjan nóvember höfðu borist 11 umsagnir um málið. Umræður um málið fóru fram á fjórum formlegum fundum nefndarinnar, 16. október 2019, 13. nóvember 2019, 20. nóvember 2019 og 11. desember 2019. Hér eru undanskilin þau tilvik þar sem rætt var um mögulega úttekt málsins stuttu fyrir þinglok. Gestir sem komu á fundi nefndarinnar til að ræða málið voru Johann Hari, Halldór Árnason og fulltrúar heilbrigðisráðuneytis, dómsmálaráðuneytis, Embættis landlæknis, Bindindissamtakanna IOGT, Rauða krossins, Afstöðu, Snarrótarinnar, Lögreglunnar höfuðborgarsvæðinu og Ríkissaksóknara.

Nefndarálitið og breytingartillögurnar sem minnihluti velferðarnefndar lagði fram byggðu á samráðinu sem átti sér stað við alla þessa aðila. Drög að nefndaráliti voru tilbúin í desember og sendi Halldóra Mogensen þau á velferðarnefnd til kynningar. Frá því að nefndarálitsdrögin lágu fyrir og þangað til að málið var tekið úr nefnd höfðu þingmenn meirihlutans sex mánuði til að koma fram með athugasemdir um málið og óska eftir frekara samráði, nánari athugun eða öðrum breytingartillögum.

Þingflokkur Pírata og þá sérstaklega Halldóra Mogensen, flutnings- og framsögumaður málsins, lögðu sig mjög fram við að gera meðferð málsins alla eins lýtalausa, sanngjarna og réttláta og hægt var. Samráð var með besta móti og möguleikinn á samtali á milli stjórnarmeirihluta og stjórnarandstöðu var allan tímann til staðar. Þegar þinglok nálguðust gerði Halldóra Mogensen endurteknar tilraunir til þess að sætta meiri hluta nefndarinnar en það eina sem þeir höfðu fram að færa var frávísunartillaga, sem lögð var fram af Höllu Signýju Kristjánsdóttur, þingmanni Framsóknarflokksins.

Vilji meirihlutans stóð enda aldrei til þess að reyna að vinna sameiginlega að úrbótum á málinu. Hann vænti þess einfaldlega að málið myndi aldrei fara úr nefnd eins og svo mörg mál stjórnarandstöðunnar. Eftir strembna þinglokasamninga hafðist það þó. Að standa frammi fyrir því að þurfa að greiða atkvæði um mál sem meirihlutinn hélt að honum myndi takast að svæfa í nefnd var honum þungbært og því freistandi að saka þingmenn Pírata og minnihluta velferðarnefndar um slæleg vinnubrögð og skort á samráði. Staðreyndir málsins sýna hins vegar hið gagnstæða.

Ég vil sérstaklega nefna atriði sem bæði Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir dómsmálaráðherra, og Katrín Jakobsdóttir, forsætisráðherra hafa notað til þess að réttlæta hjásetu sína í málinu:

● Að ekki hafi verið leitað umsagnar refsiréttarnefndar.

Þetta er sérlega slöpp og óheiðarleg afsökun hjá þeim stöllum. Því þær vita vel að refsiréttarnefnd veitir alla jafna ekki umsagnir um þingmannamál, heldur vinnur hún aðallega og nær eingöngu að stjórnarfrumvörpum. Nefndin heyrir enda undir dómsmálaráðherra og réttara hefði verið að ráðherra, að beiðni þingmanna meirihlutans, hefði hlutast til um að óska umsagnar nefndarinnar um frumvarpið, ef áhugi hefði verið á aðkomu hennar. Það að nefna refsiréttarnefnd til sögunnar á lokasprettinum er því fyrirsláttur og yfirklór.

Aðrar breytingar

Halldóra Mogensen lagði til aðrar breytingar til þess að bregðast við ábendingum umsagnaraðila sem og meirihlutaþingmanna. Meðal þeirra voru heimild til þess að haldleggja efni í fórum barna en slík heimild þótti ekki nógu skýr í upphaflegu frumvarpi. Ríkissaksóknari fór fram á að móttaka og kaup efna yrðu áfram refsiverð í þágu málareksturs gagnvart fíkniefnasölum og innflytjendum og var orðið við því. Bent var á að varsla neysluskammta lyfseðilsskyldra lyfja ætti að vera refsilaus til jafns við ólögleg vímuefni og var orðið við því.

Svona hefði frumvarp Pírata litið út ef breytingartillögur við það hefðu verið samþykktar.

Nýtt frumvarp

Auðvitað er það frábært ef heilbrigðisráðherra ætlar að eigin frumkvæði að leggja fram frumvarp um afnám refsinga fyrir vörslu neysluskammta. Þingflokkur Pírata hafði þó ekkert fengið að heyra um þetta frumvarp fyrr en eftir að meiri hlutinn felldi frumvarpið okkar. Sömuleiðis vekur það þá furðu, að stjórnarliðar hafi hafnað sáttartillögu okkar um að breyta frumvarpinu í þingsályktun sem fæli heilbrigðisráðherra að mæla fyrir frumvarpi á næsta þingi. Hvers vegna var ekki fallist á það fyrst sambærilegt frumvarp er í vinnslu? Hvers vegna sagði okkur enginn að sambærilegt frumvarp væri í vinnslu á meðan þinglokasamningum stóð?

Að lokum

Öll ofangreind atburðarrás hlýtur að vekja upp spurninguna um hvernig það megi vera að varsla neysluskammta vímuefna sé enn refsiverð þrátt fyrir að meirihluti þingsins og nokkrir ráðherrar styðji afglæpavæðingu í orði kveðnu. Staðreyndin er augljóslega sú, að ekki er mikið á baki þess stuðnings og sömuleiðis að það skiptir máli hvaðan málin koma.

Skiptimyntarkerfið um þingmál á Alþingi, þar sem stjórnarandstöðuflokkum eru skömmtuð örfá mál á ári fyrir það að vera með hæfilega lítið vesen, og bara þegar málin þykja nógu minniháttar og ólíkleg til að afla þeim aukins fylgis, gerir það að verkum að góð og nauðsynleg velferðarmál á borð við afglæpavæðingu neysluskammta vímuefna eru felld í þingsal.

Komi heilbrigðisráðherra með frumvarp um afglæpavæðingu mun þingflokkur Pírata styðja það mál. Við munum veita því liðsinni og standa með heilbrigðisráðherra eins og við gerðum við vinnuna um neyslurýmin. Því okkur er sama hvaðan gott kemur. Spurningin sem eftir situr er, hvað mun það kosta okkur að bíða og vona að stjórnarliðar standi við stóru orðin, einhvern tímann kannski seinna?

Höfundur er þingmaður Pírata.