Af­gerandi vís­bendingar um lög­brot

Fjárlaganefnd Alþingis hélt tvo opna fundi í vikunni um Íslandsbankamálið. Fyrri fundurinn var með Bankasýslunni. Seinni fundurinn var með fjármálaráðherra. Það sem fram kom á fundunum er ekki til þess fallið að loka málinu og vekja traust. Þvert á móti benda svör Bankasýslunnar og fjármálaráðherra sterklega til þess að ekki hafi verið farið að lögum við undirbúning og framkvæmd sölunnar.

Fyrsta brot á jafnræði: Útilokun almennings stenst ekki skoðun

Um sölu á eignarhlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum gilda lög sem sett voru gagngert til þess að tryggja jafnræði, gagnsæi, hlutlægni og hagkvæmni. Meginreglan samkvæmt lögunum er skýr: eignarhlutir skulu seldir í opnu söluferli. Í lögskýringargögnum kemur fram að einungis sé heimilt að víkja frá opnu söluferli í undantekningartilvikum, t.d. við sölu á minni eignarhlutum eða ef sérstakar aðstæður kalla á. Nauðsynlegt sé að rökstyðja slíkt sérstaklega.

Í minnisblaði Bankasýslunnar til fjármálaráðherra þann 20. janúar var tillaga um lokað útboð rökstudd með vísan til þeirrar áhættu sem fælist „í virkum og kvikum markaði með hlutabréf í Íslandsbanka“. Þá taldi Bankasýslan að lokað útboð í formi tilboðsleiðar væri til þess fallið að hámarka verð. Í greinargerð ráðherra til Alþingis í aðdraganda sölunnar kom fram að með tilboðsleið væri verið að „óska eftir því að hæfir fagfjárfestar kaupi stærri hlut“.

Því þarf ekki að koma á óvart að þing og þjóð hafi talið að markmið ráðherra með lokuðu útboði væri að laða að trausta langtímafjárfesta til að kaupa stærri hluti í bankanum en unnt væri að selja með opnu söluferli. Forsætisráðherra hefur sagt að væntingar hennar hafi verið um að fá inn langtímafjárfesta og formaður fjárlaganefndar Alþingis sagðist hafa gert ráð fyrir að kaupendur yrðu einkum stórir langtímafjárfestar.

Í skýringum Bankasýslunnar og fjármálaráðherra á Alþingi í liðinni viku kvað hins vegar við nýjan tón. Þar var því haldið fram – öllum að óvörum – að markmiðið með lokuðu útboðsleiðinni hefði alls ekki verið það að selja traustum langtímafjárfestum stærri hluti í bankanum heldur hefði ætlunin verið sú að selja til fagfjárfesta óháð umfangi og án tillits til þess hvort um langtímafjárfesta væri að ræða. Stjórnarformaður Bankasýslunnar gekk svo langt í þessari nýju söguskýringu að fullyrða að þegar vísað væri til þess í greinargerð ráðherra að hæfir fagfjárfestar myndu kaupa stærri hlut í bankanum hefði verið átt við það að „hluturinn í heild“ yrði stór – ekki hlutur hvers og eins kaupanda.

Þessi fullyrðing stenst enga skoðun. Fyrir utan þá staðreynd að sá hlutur sem seldur var í opna útboðinu í júní 2021 var stærri en sá sem seldur var í lokaða útboðinu 22. mars síðastliðinn er beinlínis tekið fram í lögskýringargögnum að undanþágan frá opnu söluferli eigi við um „sölu á minni eignarhlutum“. Ákvörðun um að loka útboðinu gat því augljóslega ekki byggst á því að hluturinn sem verið væri að selja í bankanum væri „í heild“ svo stór.

Hið rétta er – eins og flestir héldu – að ákvörðun fjármálaráðherra um að ráðast í lokað útboð byggðist á þeirri forsendu að með því fyrirkomulagi yrði unnt að selja traustum langtímafjárfestum stærri hluti í bankanum. Þetta skyldi gert með „lítilsháttar afslætti“ eins og það var orðað í greinargerð ráðherra.

Ástæða þess að veittur er afsláttur frá markaðsgengi þegar hlutabréf eru seld í lokuðu útboði með tilboðsaðferð er sú að með þátttöku í slíku útboði eru kaupendur að jafnaði að taka á sig umtalsverða áhættu með kaupum á miklu magni bréfa í einu lagi. Með afslættinum er þessari áhættu að einhverju marki skipt milli kaupanda og seljanda. Þessi ástæða á ekki við þegar bréf eru seld í litlu magni. Engin ástæða var því til að selja litla hluti í bankanum til fjárfesta með afslætti eins og nú liggur fyrir að gert var.

Það er engin tilviljun að listi yfir þátttakendur í útboðinu og fjárhæð úthlutana hefur vakið mikla athygli í samfélaginu. Kaupendahópurinn endurspeglar einfaldlega ekki það markmið sem lokunin á útboðinu átti að ná fram.

Tilraunir Bankasýslunnar og fjármálaráðherra í vikunni til að endurskrifa söguna með því að breyta markmiði söluferlisins eftirá eru í besta falli hjákátlegar – í versta falli felst í þeim ásetningur til að afvegaleiða athugun Alþingis á því hvernig staðið var að ráðstöfun ríflega 50 milljarða króna eignarhlutar í kerfislega mikilvægu fjármálafyrirtæki.

Annað brot á jafnræði: Það gátu ekki allir „hæfir fjárfestar“ tekið þátt

Því hefur verið haldið á lofti af Bankasýslunni og fjármálaráðherra að eina skilyrðið í þessu útboði hafi verið að viðkomandi fjárfestir væri „hæfur“. Þetta skilyrði hafi orðið til að þess að enginn hafi verið handvalinn því jafnræðis hafi verið gætt innan hópsins „hæfir fjárfestar“.

Nú liggur hins vegar fyrir að þetta stenst heldur ekki skoðun. Það gátu ekki allir hæfir fjárfestar tekið þátt.

Forsvarsmenn Bankasýslunnar staðfestu á opna fundinum með fjárlaganefnd að aðeins viðskiptavinir þeirra söluráðgjafa sem sáu um útboðið gátu tekið þátt. Þessir fimm söluráðgjafar voru valdir án útboðs.

Höfum í huga að ef aðeins hefði verið kannaður áhugi meðal stórra stofnanafjárfesta (s.s. lífeyrisjóða, tryggingafélaga og stærri hlutabréfasjóða) hefði aðgangur að söluráðgjöfunum ekki verið vandamál. Slíkir fjárfestar eru skráðir sem viðskiptaaðilar hjá mörgum söluaðilum. Engin slík skilyrði voru aftur á móti sett af ráðherra í upphafi framkvæmdarinnar.

Vandi skapast hvað aðgang varðar þegar einkafjárfestar eiga í hlut. Einstaklingar sem eru flokkaðir sem „hæfir fjárfestar“ en eru ekki í viðskiptum við einn af þessum fimm söluráðgjöfum gátu einfaldlega ekki tekið þátt. Þá fer að skipta máli hver sér um að selja í útboðinu. Tilkynnt var um útboðið kl. 16:11 þann 22. mars. Glugginn til að gefa tilboð var mjög lítill og ekki tími til að stofna til nýs viðskiptasambands við söluráðgjafa.

Aðgangur að útboðinu réðist því í raun og veru af því hvort viðkomandi „hæfur fjárfestir“ væri í viðskiptum við einn eða fleiri þeirra fimm söluráðgjafa sem falið var án útboðs að annast framkvæmd sölunnar.

Þannig var ekki tryggt að allir sem uppfylltu skilgreiningu útboðsins um hæfi sætu við sama borð.

Þriðja brot á jafnræði: Tveimur „hæfum fjárfestum“ hafnað

Fleira stenst ekki skoðun og er brot á jafnræði. Því jafnræði þeirra sem þó gátu tekið þátt í útboðinu var einnig raskað. Þetta er skýrt af þeim svörum sem Bankasýslan og fjármálaráðherra veittu þinginu í liðinni viku.

Þar kom fram að ekki allir hæfir þátttakendur í útboðinu fengu úthlutað. Tveimur tilboðum á verðinu 117 kr. á hlut var hafnað „á grundvelli leiðbeininga frá fjármálaráðgjafa stofnunarinnar, þar sem það tíðkast ekki í alþjóðlegum útboðum að úthluta til slíkra aðila, sem í eðli sínu geta verið kvikir fjárfestar.“ Hvorki Bankasýslan né fjármálaráðherra gátu svarað því á opnum fundum fjárlaganefndar í vikunni hvort lagt hefði verið sambærilegt mat á aðra bjóðendur.

Þetta er skýrt brot á jafnræði þátttakenda og er líka í hrópandi ósamræmi við málflutning Bankasýslunnar um að stofnunin hafi ekki mátt hafna neinum tilboðum. Hún hafnaði tveimur aðilum á grundvelli þess að erlendum ráðgjöfum þóttu viðkomandi tilboðsgjafar of kvikir. En hafnaði engum öðrum. Þetta er sérstaklega athyglisvert í ljósi þess að nú er vitað að fjöldi fjárfesta sem Bankasýslan taldi sig ekki mega hafna seldu sig út strax eftir útboðið.

Ráðherra vissi af annmörkunum en samþykkti samt

Fjármálaráðherra vissi að um 200 fjárfestar væru á tilboðslistanum. Fjármálaráðherra vissi að undanþágan frá opnu söluferli byggði á því að fá inn fjárfesta sem væru að taka á sig áhættu með því að kaupa stóran hlut sem réttlætti afslátt. Það gefur augaleið að þessir 200 fjárfestar gátu ekki allir verið að kaupa stóran hlut. Þetta hefði auðvitað fjármálaráðherra átt að sjá: að grundvöllurinn fyrir undanþágunni frá opnu söluferli var brostinn.

Fjármálaráðherra vissi líka að fimm söluráðgjafar komu að útboðinu. Hann treysti sér ekki til að svara því á opna fundinum með fjárlaganefnd hvort hann vissi að „hæfur fjárfestir“ þyrfti að vera í viðskiptasambandi við einn af fimm söluráðgjöfum til að geta tekið þátt. Þetta átti ráðherra þó að vita og þetta hefði ráðherra vitað ef ákvörðun hans hefði verið undirbúin með fullnægjandi hætti.

Á sama opna fundi kom einnig fram að fjármálaráðherra vissi að tveimur fjárfestum hefði verið hafnað á þeim grunni að þeir væru „of kvikir“ en gekk ekki úr skugga um að aðrir hefðu fengið sömu meðferð. Hann vissi þannig að jafnræðis var ekki gætt í framkvæmdinni sjálfri gagnvart þeim aðilum sem töldust „hæfir fjárfestar“.

Og ef hann hefði ekki vitað neitt af þessu hefði hann verið að vanrækja starf sitt. Því ábyrgð ráðherra á sölunni á Íslandsbanka er skýr í lögum. Ráðherra ákveður hvort hefja skuli sölu, hann ákveður hvernig sölu skuli háttað og ákveður hvort sala skuli samþykkt.

Áður en ráðherra tekur lokaákvörðun tekur hann við rökstuddu mati á tilboðum frá framkvæmdaraðilanum, Bankasýslunni. Lögin um sölumeðferðina gera þá kröfu á ráðherra að hann kanni hvort sú niðurstaða samrýmist þeim markmiðum sem stefnt var að, lögum og þeirri forskrift sem ráðherra mótaði á fyrri stigum.

Förum aðeins yfir hvernig fjármálaráðherra tók ákvörðun um samþykkt tilboða:

Útboðinu lýkur kl. 21:30 þann 22. mars.

Fyrir lok dags fær ráðherra rökstutt mat frá Bankasýslu ríkisins.

Sá rökstuðningur er ekki ítarlegri en svo að hann var prentaður út á A4 blað báðum megin. Þar stendur að ca. 150-200 tilboð liggi fyrir. Verðið sé 117 kr. á hlut. Og skerða þurfi tilboðin eftir sex almennum skilyrðum þar sem umfram eftirspurn sé.

Fyrir miðnætti er ráðherra búinn að samþykkja tilboðin.

Þarna var ríkið að selja sig undir meirihluta eigu í Íslandsbanka og þar með að missa ítökin í mjög stóru og kerfislega mikilvægu fyrirtæki. Og ráðherra tók um það ákvörðun byggt á einu A4 blaði á tveimur tímum. Á opna fundinum með fjárlaganefnd kom fram að hann óskaði ekki eftir frekari gögnum og að sú ráðgjöf sem hann fékk frá ráðuneytinu sínu um kvöldið var ekki skráð.

Setja þarf málið í réttan farveg

Það er alveg skýrt að það var fjármálaráðherra sem fór með endanlegt ákvörðunarvald í Íslandsbankamálinu og ber lagalega ábyrgð á því hvernig til tókst. Fjármálaráðherra hefur ekki hikað við að viðurkenna ábyrgð sína á bankasölu þegar hann telur hana auka hróður sinn og vel hafa tekist til.

Ríkisstjórn Katrínar Jakobsdóttur segir Íslandsbankamálið vera komið í ferli þar sem Fjármálaeftirlitið og Ríkisendurskoðun séu að skoða söluna. En hvorki Ríkisendurskoðun né Fjármálaeftirlitið hafa það hlutverk að hafa eftirlit með fjármálaráðherra eða draga hann til ábyrgðar á grundvelli þeirra laga sem hér kunna að hafa verið brotin.

Fjármálaeftirlitið fer með opinbert eftirlit með fjármálafyrirtækjum og starfsemi þeirra. Fjármálaráðherra heyrir ekki undir þetta eftirlit.

Ríkisendurskoðandi er eins og nafnið bendir til endurskoðandi ríkisins. Hlutverk ríkisendurskoðanda samkvæmt lögum er að hafa eftirlit með fjármálum og rekstri ríkisins. Þetta hlutverk rækir stofnunin með því að endurskoða ríkisreikning og ársreikninga ríkisaðila og meta meðferð og nýtingu ríkisfjár, þ.m.t. hvort gætt sé hagkvæmni og skilvirkni í rekstri stofnana og fyrirtækja í eigu ríkisins og hvort framlög ríkisins skili þeim árangri sem að er stefnt.

Þetta eftirlit er mikilvægt – og full ástæða til þess að það fari fram með tilliti til sölu Íslandsbanka – en nær hins vegar ekki yfir það hvort fjármálaráðherra hafi vanrækt lagalegar skyldur sínar við söluna á Íslandsbanka og hugsanlega bakað sér lagalega ábyrgð af því tilefni. Þetta veit fjármálaráðherra og skýrir ef til vill hversu snöggur hann var að kalla eftir athugun Ríkisendurskoðunar á málinu. Hann veit að starfssvið og eftirlitshlutverk Ríkisendurskoðunar nær ekki til þeirra spurninga sem helst brenna á almenningi og varða lagalega ábyrgð hans sjálfs sem ráðherra.

Með því að vísa málinu til Ríkisendurskoðunar er fjármálaráðherra að segja að málið snúist ekki um annað en nýtingu ríkisfjár og hagkvæmni og skilvirkni í rekstri ríkisins. Það er einfaldlega ekki rétt. Málið snýst um annað og meira: hvort fjármálaráðherra hafi farið eftir þeim lögum sem Alþingi setti um sölu eignarhluta ríkisins í m.a. Íslandsbanka þegar hann seldi 22,5% hlut í bankanum 22. mars sl. í lokuðu útboði.

Til er skýr farvegur í lögum fyrir mál af þessu tagi. Alþingi getur skipað rannsóknarnefnd með víðtækar heimildir til að taka skýrslur, afla upplýsinga og leggja mat á þær og rýna alla þætti sölunnar. Það er sá farvegur sem málið þarf að fara í ef á annað borð stendur til að upplýsa almenning um hvað gerðist raunverulega við söluna á Íslandsbanka. Fyrst þá geta Alþingi og kjósendur gert upp við sig hvort fjármálaráðherra og ríkisstjórninni sé treystandi til að sýsla með eignarhluti almennings í fjármálafyrirtækjum.

Höfundur er þingmaður Samfylkingarinnar og situr í fjárlaganefnd.