Bókun 35 - þarf virki­lega að breyta stjórnar­skránni?

Umræða um fyrirhugaða breytingu á EES-lögunum vegna bókunar 35 hefur að nokkru leyti einkennst af tveimur andstæðum fullyrðingum. Annars vegar að Ísland verði að lögfesta forgang EES-reglna til að standa við skuldbindingar sínar. Hins vegar að slík lagasetning feli í sér framsal löggjafarvalds og verði því ekki samþykkt án stjórnarskrárbreytingar.

En er málið í raun svo einfalt?

Ég hef undanfarið unnið að ítarlegri lögfræðilegri umsögn um frumvarpið til utanríkismálanefndar Alþingis. Niðurstaða mín er að veigamikil rök séu fyrir því að bæta núverandi löggjöf, en jafnframt að gera þurfi tilteknar lagfæringar og skýra betur réttaráhrif frumvarpsins áður en það verður samþykkt. Ég fæ hins vegar ekki séð að sú afmarkaða forgangsregla sem frumvarpið byggist á krefjist í sjálfu sér stjórnarskrárbreytingar.

Skuldbinding frá árinu 1993 - ekki nýr samningur

Þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum undirgekkst það meðal annars skuldbindingu samkvæmt svonefndri bókun 35. Í einföldu máli felst hún í því að ef EES-regla hefur verið tekin upp í landsrétt og rekst á önnur sett lög skuli tryggt að hin innleidda EES-regla gangi framar. Ef nauðsynlegt reynist eiga EFTA-ríkin að setja sérstakt lagaákvæði til að tryggja þessa niðurstöðu.

Bókunin gerir þó jafnframt ráð fyrir að þessu markmiði verði náð með innlendum aðferðum, án þess að löggjafarvald sé framselt til stofnana EES.

Þessi tvö sjónarmið þarf að lesa saman. Ekki er hægt að horfa fram hjá skuldbindingunni um forgang, en ekki heldur þeirri forsendu að framkvæmd hennar eigi sér stað innan stjórnskipunar hvers ríkis.

Árið 1993 valdi Alþingi að lögfesta almenna reglu um að íslensk lög skyldu, eftir því sem við ætti, skýrð til samræmis við EES-samninginn. Þá reglu er enn að finna í 3. gr. EES-laganna. Hún hefur haft verulega þýðingu. Vandinn er hins vegar sá að það er ekki alveg það sama að túlka tvö lagaákvæði þannig að þau samrýmist og að ákveða hvort þeirra skuli ganga framar þegar ósamræmið verður ekki leyst með lögskýringu.

Hvað er það sem á að ganga framar?

Tökum einfalt dæmi.

Alþingi samþykkir lög til að innleiða tiltekna EES-reglu. Síðar kemur í ljós að annað íslenskt lagaákvæði leiðir til niðurstöðu sem ekki verður samræmd þeirri reglu.

Hvort ákvæðið á þá að ráða?

Núverandi löggjöf gerir ráð fyrir að fyrst sé reynt að leysa vandann með lögskýringu. Fyrirhugaðri breytingu er ætlað að skýra betur niðurstöðuna þegar sú leið dugar ekki.

Mikilvægt er að átta sig á því að hér er ekki verið að veita öllum reglum Evrópusambandsins sjálfkrafa gildi á Íslandi. Samkvæmt frumvarpinu á forgangsreglan aðeins að taka til skýrra og óskilyrtra lagaákvæða sem réttilega innleiða skuldbindingar samkvæmt EES-samningnum. Hvað nákvæmlega felst í þessum skilyrðum er þó meðal þess sem ég tel að Alþingi þurfi að skýra betur við meðferð málsins.

Nýjar ESB-gerðir verða því ekki að íslenskum lögum fyrir það eitt að þær hafa verið samþykktar innan Evrópusambandsins. Þær þurfa eftir sem áður að fara í gegnum viðeigandi ferli samkvæmt EES-samningnum og öðlast gildi hér á landi með innlendum aðferðum. Þetta er grundvallaratriði sem stundum virðist gleymast í umræðunni.

En er ekki verið að binda hendur Alþingis?

Því hefur verið haldið fram að Alþingi geti ekki með almennum lögum ákveðið að tiltekinn flokkur laga skuli njóta forgangs gagnvart öðrum lögum. Með því væri löggjafinn að binda hendur síðari löggjafa og jafnvel skapa nýtt rétthæðarstig án heimildar í stjórnarskrá.

Þessi mótbára á rétt á málefnalegri umfjöllun. Hún verður ekki afgreidd með því einu að vísa til þess að Ísland hafi undirgengist þjóðréttarlega skuldbindingu. Alþingi verður sjálft að gæta þess að sú leið sem farin er við framkvæmd skuldbindingarinnar samrýmist stjórnarskránni. En hér skiptir útfærsla frumvarpsins verulegu máli.

Það eitt að síðari Alþingi geti breytt forgangsreglunni leysir þó ekki allan stjórnskipulegan vanda. Einnig þarf að spyrja hvort reglan veiti tilteknum flokki laga í reynd slíka yfirburðastöðu að hún jafngildi nýju rétthæðarstigi. Að mínu mati er hér fremur um að ræða lögbundna reglu um úrlausn lagaárekstra en breytingu á formlegri rétthæð laga. Slíkar reglur eru ekki óþekktar í íslenskum rétti; yngri lög ganga til dæmis ekki sjálfkrafa framar eldri sérlögum.

Fyrirhuguð forgangsregla hefur sjálf stöðu almennra laga og tekur til reglna sem hafa öðlast gildi fyrir atbeina íslenskra handhafa ríkisvalds. Í frumvarpinu er jafnframt sérstaklega gert ráð fyrir að Alþingi geti mælt fyrir um aðra niðurstöðu. Það er því ekki verið að leggja til að síðari Alþingi verði svipt lagasetningarvaldi sínu eða að innleiddar EES-reglur öðlist stöðu stjórnarskrárákvæða.

Þjóðréttarlegar afleiðingar þess að víkja frá EES-skuldbindingum eru vissulega raunverulegar. Þær eru þó annað álitaefni en hvort síðari lög hafi gildi innan íslensks réttarkerfis og breyta ekki einar og sér almennri lagareglu í stjórnarskrárákvæði. Að mínu mati verður því ekki séð að afmörkuð og víkjanleg forgangsregla af þessu tagi feli ein og sér í sér stjórnskipulega óheimilt framsal löggjafarvalds. Það þýðir þó ekki að orðalag hennar skipti litlu máli. Þvert á móti.

Réttaráhrif geta þróast án nýrrar lagasetningar

Það er einnig rétt að hafa í huga að áhrif forgangsreglunnar ráðast ekki eingöngu af því hvaða nýjar EES-reglur verða innleiddar í framtíðinni. Túlkun reglna sem þegar hafa verið innleiddar getur einnig þróast í ljósi síðari dómaframkvæmdar EFTA-dómstólsins. Þar getur dómaframkvæmd Evrópudómstólsins jafnframt haft áhrif, enda er gert ráð fyrir að tekið sé tilhlýðilegt tillit til hennar við túlkun EES-réttar. Dómar Evrópudómstólsins verða þó ekki sjálfkrafa bindandi fyrir íslenska dómstóla. Slík þróun felur ekki sjálfkrafa í sér innleiðingu nýrra reglna. Hún getur hins vegar haft áhrif á það hvaða réttaráhrif gildandi regla hefur og hvort hún telst rekast á annað íslenskt lagaákvæði. Þá getur fyrirhuguð forgangsregla skipt máli.

Þetta undirstrikar hvers vegna mikilvægt er að Alþingi geri sér grein fyrir því hvað það er að lögfesta. Reglan snýst ekki aðeins um úrlausn árekstra sem menn sjá fyrir í dag, heldur getur hún einnig haft þýðingu þegar á reynir síðar.

Ekki nóg að frumvarpið sé stjórnskipulega heimilt

Þótt ég telji ekki nauðsynlegt að breyta stjórnarskránni er ég ekki þeirrar skoðunar að samþykkja eigi frumvarpið óbreytt án frekari umfjöllunar. Í umsögn minni til utanríkismálanefndar legg ég meðal annars til eina afmarkaða orðalagsbreytingu. Í frumvarpinu er gert ráð fyrir að forgangsreglan gildi „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað“.

Ég tel skýrara að þar standi:

„nema í lögum sé sérstaklega mælt fyrir um annað“.

Með því yrði ótvíræðara að frávik frá forgangsreglunni þurfi að eiga stoð í settum lögum. Um leið þarf að árétta í lögskýringargögnum að síðari Alþingi geti breytt forgangsreglunni sjálfri eða mælt skýrt fyrir um aðra niðurstöðu. Einnig þarf að skýra betur hvað felst í því að innleitt lagaákvæði sé „skýrt og óskilyrt“, hvað teljist rétt innleiðing EES-reglu og hvaða áhrif forgangsreglan geti haft í ágreiningi milli einkaaðila.

Ekki er nauðsynlegt að leysa öll þessi atriði með lengri lagatexta. En Alþingi þarf að taka til þeirra rökstudda afstöðu áður en frumvarpið verður að lögum. Löggjöf sem ætlað er að draga úr réttaróvissu má ekki sjálf skapa nýja óvissu vegna ónákvæmrar útfærslu.

Alþingi verður að taka sjálfstæða afstöðu

Eftirlitsstofnun EFTA hefur um árabil gert athugasemdir við hvernig Ísland hefur innleitt bókun 35. Stofnunin hefur ákveðið að vísa ágreiningnum til EFTA-dómstólsins. Það er mikilvægt að halda því til haga að afstaða ESA jafngildir ekki dómi. Það er hlutverk EFTA-dómstólsins að skera úr um hvort Ísland hafi fullnægt þjóðréttarlegum skuldbindingum sínum í slíku máli.

En jafnvel þótt niðurstaðan yrði sú að íslensk löggjöf væri ófullnægjandi leysir það Alþingi ekki undan því að meta sjálfstætt hvort sú lagabreyting sem lögð er til samrýmist stjórnarskránni. Þetta eru tvær aðskildar spurningar og hvorug verður leyst með því að vísa eingöngu til hinnar.

Hvorki stjórnarskrárbrot né óútfylltur tékki

Meginniðurstaða mín er sú að veigamikil rök séu fyrir því að bæta núverandi innleiðingu bókunar 35. Ég fæ hins vegar ekki séð að sú lagatæknilega leið sem frumvarpið byggist á krefjist í sjálfu sér stjórnarskrárbreytingar. Á sama tíma tel ég mikilvægt að Alþingi vandi lokaútfærsluna og taki skýra afstöðu til þeirra réttaráhrifa sem af henni kunna að leiða.

Bókun 35 hefur verið hluti EES-samningsins frá upphafi. Við erum því ekki að ræða hvort Ísland eigi nú að undirgangast nýja skuldbindingu, heldur hvernig staðið skuli við skuldbindingu sem þegar var tekin á árinu 1993.

Það er fullkomlega eðlilegt að hafa ólíkar skoðanir á EES-samningnum, þróun Evrópusambandsins og framtíðarsambandi Íslands við það.

Við eigum hvorki að gera minna úr stjórnskipulegum álitaefnum en efni standa til né lýsa frumvarpi sem stjórnarskrárbroti, verði það samþykkt, án þess að sýna fram á hvers vegna sú tiltekna lagaregla fari út fyrir stjórnskipulegar heimildir Alþingis.

Rétt niðurstaða fæst ekki með því að velja sér fyrst afstöðu til Evrópusambandsins og finna síðan lögfræðileg rök sem henta henni. Hún fæst með því að byrja á lögunum.

Umsögn höfundar til utanríkismálanefndar Alþingis um frumvarpið vegna bókunar 35 má lesa í heild sinni hér:https://www.althingi.is/altext/erindi/158/158-476.pdf

Höfundur er lögmaður.