Stefnumótun og áætlanagerð í opinberum rekstri Héðinn Unnsteinsson og Pétur Berg Matthíasson skrifar 28. júní 2012 06:00 Stefnumótun og áætlanagerð er viðamikill þáttur í allri starfsemi hins opinbera, hvort sem er í ráðuneytum, hjá stofnunum eða í sveitarfélögum. Stefnumótun og áætlanagerð einskorðast þó ekki við opinbera geirann heldur er um að ræða lykilþátt í starfsemi einkageirans. Innan opinbera geirans er stefnum og áætlunum ætlað að leiða almannafé að almannahag með markvissri framkvæmd þeirra verkefna og aðgerða sem kveðið er á um. Skortur á skipulagiHér á landi voru stefnur og áætlanir innan ráðuneyta unnar áratugum saman með svipuðum hætti. Greina má verulegar breytingar um miðjan tíunda áratug síðustu aldar með tilkomu stefnu um nýskipan í ríkisrekstri. Við það fjölgaði til muna stefnum og áætlunum í opinbera geiranum. Ekki einskorðaðist þessi þróun við Ísland heldur mátti sjá svipaða þróun í nágrannalöndum okkar. Meginbreytingin fólst í því að stefnur og áætlanir takmörkuðust ekki lengur við stóra málaflokka eins og framkvæmdir, menntamál eða atvinnumál, heldur mátti sjá æ fleiri stefnur og áætlanir um tiltekin verkefni, eins og innkaupastefnu, útvistunarstefnu, mannréttindaáætlun, ferðamálaáætlun, löggæsluáætlun o.s.frv. Þessi þróun var að mörgu leyti óhjákvæmileg. Þrátt fyrir þessa fjölgun hefur lítil samvinna verið milli þeirra sem koma að mótun stefna og gerð áætlana hjá hinu opinbera. Fyrir vikið stendur stjórnsýslan nú uppi með aragrúa af stefnum og áætlunum með mismunandi skipulagi, aðferðafræði, verklagi við samráð, skilgreiningar á framkvæmd, eftirfylgni o.s.frv. Þetta væri í sjálfu sér ekki vandamál ef stjórnsýslan hefði skýra yfirsýn og væri með skipulag til staðar um þetta ferli eins og finna má í ýmsum nágrannalöndum, en svo er ekki. Greining á stefnu og áætlunumStefnur og áætlanir ríkisins eru vel yfir 100 talsins og teljast þá ekki með lög eða reglur sem kunna að fela í sér stefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Hér er eingöngu átt við skjöl ríkisins sem bera heitið stefna eða áætlun eða þar sem fram kemur mjög skýrt í texta að um sé að ræða stefnu. Núverandi ríkisstjórn samþykkti í desember 2010 stefnumörkunina Ísland 2020. Eitt af verkefnum Íslands 2020 er að einfalda, fækka og samþætta helstu stefnur og áætlanir sem ráðuneyti og stofnanir hafa sett fram á síðastliðnum árum. Sú vinna er hafin og hefur m.a. verið gerð ítarleg greining á ellefu stefnum og áætlunum með það að leiðarljósi að greina styrkleika og veikleika í íslenskri stefnumótun. Nota á niðurstöður úr greiningunni til að vinna heildstæðar tillögur að breyttu skipulagi og verklagi fyrir stefnumótun og áætlanagerð innan stjórnsýslunnar. Hver stefna og áætlun var greind út frá því hvort 18 þættir (greiningarskapalón) væru til staðar, að öllu leyti, að hluta til eða ekki. Heildargreiningin tók því til 198 greiningarþátta. Af þeim voru 108 til staðar (55%), 52 voru að hluta til staðar (26%) og 38 voru ekki til staðar (19%). Greiningin leiddi í ljós að styrkleiki íslensku stjórnsýslunnar við stefnumótun fælist annars vegar í undirbúningi, eins og greiningu og rannsóknum og setningu markmiða. Veikleiki stjórnsýslunnar felst hins vegar í að stefnur og áætlanir eru sjaldnast fjármagnaðar, framkvæmd er ófullnægjandi og eftirfylgni og mat er takmarkað. Greiningin leiddi það í ljós að stefnur og áætlanir ríkisins segja til um hvað þær ætla að gera en gera ekki það sem þær segja. Samhæfð stefnumótunStefnumótun og áætlanagerð innan ráðuneyta og stofnana þarf að bæta, sérstaklega þegar kemur að fjármögnun og framkvæmd. Ýmsar ástæður kunna að vera fyrir því af hverju stefnumótun er ekki betri en hún er innan Stjórnarráðsins. Í skýrslunni Samhent stjórnsýsla er bent á ýmsa þætti sem þarf að bæta innan stjórnsýslunnar svo að stefnumótun verði faglegri og betri. Fram kemur að hlutur stefnumótunar og áætlanagerðar í íslenskri stjórnsýslu er af flestum talinn minni en hann ætti að vera þar sem aðaláhersla ráðuneyta hvílir á eftirliti, frumvarpasmíð og því að takast á við aðsteðjandi viðfangsefni. Jafnframt er talið að þekkingu á skipulagi og vinnulagi við stefnumótun, áætlanagerð og verkefnastjórnun þurfi að bæta innan ráðuneytanna. Í grein sem höfundar skrifuðu í nýjasta tölublað tímaritsins Stjórnmál og stjórnsýslu og birt var í lok júní, var nánar fjallað um greininguna og tillögur að breyttum vinnubrögðum við stefnumótun innan stjórnsýslunnar. Að mati höfunda endurspeglast þær breytingar sem nauðsynlegar eru á stefnumótunarferli stjórnsýslunnar í því að stefnur og áætlanir eru ekki notaðar markvisst sem verkstjórnartæki eins og þær ættu að vera. Til að takast á við meginvanda stefnumótunar í stjórnsýslunni, þ.e. ófullnægjandi framkvæmd, skort á tengingu við fjármuni og takmarkaða eftirfylgni, þá þarf að fækka stefnum og áætlunum svo að stjórnsýslan hreinlega ráði við verkefnið. Í framtíðinni væri æskilegt að stefnur yrðu færri, jafnvel ein í hverju ráðuneyti, með nokkrum markvissum áætlunum fyrir alla helstu málaflokka ráðuneytanna. Í þessum áætlunum væri síðan að finna verkefni og aðgerðir, með skilgreindum framkvæmda- og ábyrgðaraðilum, sérstaklega fjármagnaðar og samhæfðar aðgerðum í öðrum áætlunum. Viltu birta grein á Vísi? Sendu okkur póst. Senda grein Skoðun Mest lesið Fögnum á degi líffræðilegrar fjölbreytni Rannveig Magnúsdóttir,Ragnhildur Guðmundsdóttir,Skúli Skúlason,Ole Sandberg,Sæunn Júlía Sigurjónsdóttir Skoðun Vaxtalækkun eða neyðarlög Ragnar Þór Ingólfsson,Ásthildur Lóa Þórsdóttir Skoðun Nei þetta getur aldrei gerst á okkar litla Íslandi! Davíð Bergmann Skoðun 10 staðreyndir um verðbólgu og ríkisfjármál Konráð S. Guðjónsson Skoðun Þjóðarmorð með vestrænum vopnum Ingólfur Steinsson Skoðun Skerðingar eru eðlilegur hluti af rekstri raforkukerfisins Magnús Sigurðsson Skoðun Er eitt næturgaman þess virði? Reynir Böðvarsson Skoðun „Naktir elskendur, Helga og Bjarni, liggja í faðmlögum, handleggjabenda á rauðum rúmfötum, umvafin mildri birtu“ Sigþór U. Hallfreðsson Skoðun Læknar, heilbrigðisstarfsfólk og lykill að lausninni Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir Skoðun Viltu vinna of mikið í ár og ennþá meira á næsta ári? Steinunn Þórðardóttir Skoðun Skoðun Skoðun Þjóðarmorð með vestrænum vopnum Ingólfur Steinsson skrifar Skoðun Hverjir eru alvöru feður og hverjir ekki? skrifar Skoðun Nei þetta getur aldrei gerst á okkar litla Íslandi! Davíð Bergmann skrifar Skoðun Er allt í góðu? Reynir Böðvarsson skrifar Skoðun Kirkjugarðar, minningarreitir og eða grafreitir Bryndís Haraldsdóttir skrifar Skoðun Vaxtalækkun eða neyðarlög Ragnar Þór Ingólfsson,Ásthildur Lóa Þórsdóttir skrifar Skoðun Innviðir og orkuskipti Sigurður Ingi Friðleifsson skrifar Skoðun Veðjað á rétta skólann Pawel Bartoszek skrifar Skoðun Er eitt næturgaman þess virði? Reynir Böðvarsson skrifar Skoðun Læknar, heilbrigðisstarfsfólk og lykill að lausninni Áslaug Arna Sigurbjörnsdóttir skrifar Skoðun 10 staðreyndir um verðbólgu og ríkisfjármál Konráð S. Guðjónsson skrifar Skoðun „Naktir elskendur, Helga og Bjarni, liggja í faðmlögum, handleggjabenda á rauðum rúmfötum, umvafin mildri birtu“ Sigþór U. Hallfreðsson skrifar Skoðun Krossinn er fallegur skrifar Skoðun Þetta reddast eða hvað? Marinó G. Njálsson skrifar Skoðun Að gráta í rigningunni - og dansa Jón Þór Ólafsson skrifar Skoðun „Smækkunar“gler Viðskiptaráðs Erna Bjarnadóttir skrifar Skoðun Ekki henda! Eyjólfur Pálsson skrifar Skoðun Break á ólympíuleikunum og önnur gildi í dansi Brynja Pétursdóttir skrifar Skoðun Frigg nemendagrunnur – bylting í íslensku skólastarfi Þórdís Jóna Sigurðardóttir skrifar Skoðun Opið bréf til stjórnarformanns Haga Björn Sævar Einarsson skrifar Skoðun Alvarlegar afleiðingar kynferðislegrar áreitni á vinnustöðum Dagný Aradóttir Pind skrifar Skoðun Er Helguvík ein af stærstu ruslakistum Íslands? Margrét S. Þórólfsdóttir,Ragnhildur L. Guðmundsdóttir,Þórólfur J. Dagsson skrifar Skoðun Manstu þegar Messenger var ekki til? Aldís Stefánsdóttir skrifar Skoðun „Flestum í Noregi er illa við EES“ Hjörtur J. Guðmundsson skrifar Skoðun Óheillaþróun á íslenskum vinnumarkaði Gunnar Sigvaldason,Árni B. Björnsson skrifar Skoðun Að virkja upp í loft Snæbjörn Guðmundsson skrifar Skoðun Sjálfstæðisflokkurinn, the party of hungry children Ian McDonald skrifar Skoðun Talsmenn tolla gefa engan afslátt Ragnar Sigurður Kristjánsson skrifar Skoðun Samstaða kennara skiptir máli Rakel Linda Kristjánsdóttir skrifar Skoðun Hvað er fram undan í íslenskum stjórnmálum? Reynir Böðvarsson skrifar Sjá meira
Stefnumótun og áætlanagerð er viðamikill þáttur í allri starfsemi hins opinbera, hvort sem er í ráðuneytum, hjá stofnunum eða í sveitarfélögum. Stefnumótun og áætlanagerð einskorðast þó ekki við opinbera geirann heldur er um að ræða lykilþátt í starfsemi einkageirans. Innan opinbera geirans er stefnum og áætlunum ætlað að leiða almannafé að almannahag með markvissri framkvæmd þeirra verkefna og aðgerða sem kveðið er á um. Skortur á skipulagiHér á landi voru stefnur og áætlanir innan ráðuneyta unnar áratugum saman með svipuðum hætti. Greina má verulegar breytingar um miðjan tíunda áratug síðustu aldar með tilkomu stefnu um nýskipan í ríkisrekstri. Við það fjölgaði til muna stefnum og áætlunum í opinbera geiranum. Ekki einskorðaðist þessi þróun við Ísland heldur mátti sjá svipaða þróun í nágrannalöndum okkar. Meginbreytingin fólst í því að stefnur og áætlanir takmörkuðust ekki lengur við stóra málaflokka eins og framkvæmdir, menntamál eða atvinnumál, heldur mátti sjá æ fleiri stefnur og áætlanir um tiltekin verkefni, eins og innkaupastefnu, útvistunarstefnu, mannréttindaáætlun, ferðamálaáætlun, löggæsluáætlun o.s.frv. Þessi þróun var að mörgu leyti óhjákvæmileg. Þrátt fyrir þessa fjölgun hefur lítil samvinna verið milli þeirra sem koma að mótun stefna og gerð áætlana hjá hinu opinbera. Fyrir vikið stendur stjórnsýslan nú uppi með aragrúa af stefnum og áætlunum með mismunandi skipulagi, aðferðafræði, verklagi við samráð, skilgreiningar á framkvæmd, eftirfylgni o.s.frv. Þetta væri í sjálfu sér ekki vandamál ef stjórnsýslan hefði skýra yfirsýn og væri með skipulag til staðar um þetta ferli eins og finna má í ýmsum nágrannalöndum, en svo er ekki. Greining á stefnu og áætlunumStefnur og áætlanir ríkisins eru vel yfir 100 talsins og teljast þá ekki með lög eða reglur sem kunna að fela í sér stefnu stjórnvalda á hverjum tíma. Hér er eingöngu átt við skjöl ríkisins sem bera heitið stefna eða áætlun eða þar sem fram kemur mjög skýrt í texta að um sé að ræða stefnu. Núverandi ríkisstjórn samþykkti í desember 2010 stefnumörkunina Ísland 2020. Eitt af verkefnum Íslands 2020 er að einfalda, fækka og samþætta helstu stefnur og áætlanir sem ráðuneyti og stofnanir hafa sett fram á síðastliðnum árum. Sú vinna er hafin og hefur m.a. verið gerð ítarleg greining á ellefu stefnum og áætlunum með það að leiðarljósi að greina styrkleika og veikleika í íslenskri stefnumótun. Nota á niðurstöður úr greiningunni til að vinna heildstæðar tillögur að breyttu skipulagi og verklagi fyrir stefnumótun og áætlanagerð innan stjórnsýslunnar. Hver stefna og áætlun var greind út frá því hvort 18 þættir (greiningarskapalón) væru til staðar, að öllu leyti, að hluta til eða ekki. Heildargreiningin tók því til 198 greiningarþátta. Af þeim voru 108 til staðar (55%), 52 voru að hluta til staðar (26%) og 38 voru ekki til staðar (19%). Greiningin leiddi í ljós að styrkleiki íslensku stjórnsýslunnar við stefnumótun fælist annars vegar í undirbúningi, eins og greiningu og rannsóknum og setningu markmiða. Veikleiki stjórnsýslunnar felst hins vegar í að stefnur og áætlanir eru sjaldnast fjármagnaðar, framkvæmd er ófullnægjandi og eftirfylgni og mat er takmarkað. Greiningin leiddi það í ljós að stefnur og áætlanir ríkisins segja til um hvað þær ætla að gera en gera ekki það sem þær segja. Samhæfð stefnumótunStefnumótun og áætlanagerð innan ráðuneyta og stofnana þarf að bæta, sérstaklega þegar kemur að fjármögnun og framkvæmd. Ýmsar ástæður kunna að vera fyrir því af hverju stefnumótun er ekki betri en hún er innan Stjórnarráðsins. Í skýrslunni Samhent stjórnsýsla er bent á ýmsa þætti sem þarf að bæta innan stjórnsýslunnar svo að stefnumótun verði faglegri og betri. Fram kemur að hlutur stefnumótunar og áætlanagerðar í íslenskri stjórnsýslu er af flestum talinn minni en hann ætti að vera þar sem aðaláhersla ráðuneyta hvílir á eftirliti, frumvarpasmíð og því að takast á við aðsteðjandi viðfangsefni. Jafnframt er talið að þekkingu á skipulagi og vinnulagi við stefnumótun, áætlanagerð og verkefnastjórnun þurfi að bæta innan ráðuneytanna. Í grein sem höfundar skrifuðu í nýjasta tölublað tímaritsins Stjórnmál og stjórnsýslu og birt var í lok júní, var nánar fjallað um greininguna og tillögur að breyttum vinnubrögðum við stefnumótun innan stjórnsýslunnar. Að mati höfunda endurspeglast þær breytingar sem nauðsynlegar eru á stefnumótunarferli stjórnsýslunnar í því að stefnur og áætlanir eru ekki notaðar markvisst sem verkstjórnartæki eins og þær ættu að vera. Til að takast á við meginvanda stefnumótunar í stjórnsýslunni, þ.e. ófullnægjandi framkvæmd, skort á tengingu við fjármuni og takmarkaða eftirfylgni, þá þarf að fækka stefnum og áætlunum svo að stjórnsýslan hreinlega ráði við verkefnið. Í framtíðinni væri æskilegt að stefnur yrðu færri, jafnvel ein í hverju ráðuneyti, með nokkrum markvissum áætlunum fyrir alla helstu málaflokka ráðuneytanna. Í þessum áætlunum væri síðan að finna verkefni og aðgerðir, með skilgreindum framkvæmda- og ábyrgðaraðilum, sérstaklega fjármagnaðar og samhæfðar aðgerðum í öðrum áætlunum.
Fögnum á degi líffræðilegrar fjölbreytni Rannveig Magnúsdóttir,Ragnhildur Guðmundsdóttir,Skúli Skúlason,Ole Sandberg,Sæunn Júlía Sigurjónsdóttir Skoðun
„Naktir elskendur, Helga og Bjarni, liggja í faðmlögum, handleggjabenda á rauðum rúmfötum, umvafin mildri birtu“ Sigþór U. Hallfreðsson Skoðun
Skoðun „Naktir elskendur, Helga og Bjarni, liggja í faðmlögum, handleggjabenda á rauðum rúmfötum, umvafin mildri birtu“ Sigþór U. Hallfreðsson skrifar
Skoðun Alvarlegar afleiðingar kynferðislegrar áreitni á vinnustöðum Dagný Aradóttir Pind skrifar
Skoðun Er Helguvík ein af stærstu ruslakistum Íslands? Margrét S. Þórólfsdóttir,Ragnhildur L. Guðmundsdóttir,Þórólfur J. Dagsson skrifar
Fögnum á degi líffræðilegrar fjölbreytni Rannveig Magnúsdóttir,Ragnhildur Guðmundsdóttir,Skúli Skúlason,Ole Sandberg,Sæunn Júlía Sigurjónsdóttir Skoðun
„Naktir elskendur, Helga og Bjarni, liggja í faðmlögum, handleggjabenda á rauðum rúmfötum, umvafin mildri birtu“ Sigþór U. Hallfreðsson Skoðun