Það hefur verið sagt að það sé vísindalega sannað að það sé ómögulegt annað en að vera vitur eftir á. Við höfum orðið vitni að því síðustu daga þegar þekkt bandalag stjórnarandstöðuflokka og sumra fjölmiðlamanna, fóðruð með skýrslu Ríkisendurskoðunar, hefur tekið það að sér að útskýra fyrir landsmönnum hvernig hefði átt að standa að sölu á stórum hlut í banka sem er skráður á markað. Þar er teygt sig langt við að snúa öllum staðreyndum á haus til að þjóna eigin pólitískri hentisemi.
Fyrir fáeinum mánuðum var Nova fleytt á markað í Kauphöllinni og samhliða fór fram hlutafjárútboð þar sem fjárfestum stóð til boða að kaupa yfir þriðjungshlut í fjarskiptafyrirtækinu. Útboðið fór fram við krefjandi markaðastæður og félagið þótti að sama skapi vera nokkuð ríflega verðlagt. Eftirspurn fagfjárfesta reyndist því takmörkuð – rétt ríflega umfram þá hluti sem átti að selja til þeirra – á meðan áhugi almennings var hins vegar umtalsverður. Á þeim grunni ákváðu seljendur að stækka útboðið og ráðstafa enn stærri hlut til almennra fjárfesta en upphaflega var ráðgert.
Vangaveltur stofnunarinnar, einkum furðulega rökstuddar ályktanir um að mögulega hefði verið raunhæft að selja hlutinn á genginu 122 krónur, eru satt best að segja fjarstæðukenndar.
Niðurstaðan var fyrirsjáanleg. Á fyrsta degi viðskipta með bréf félagsins í júnímánuði féllu þau í verði um tíu prósent. Fyrir lá enda að fagfjárfestar, sem eru meðal annars efnameiri einstaklingar, verðbréfasjóðir, tryggingafélög og lífeyrissjóðir, höfðu þegar keypt nánast allt það magn af bréfum sem þeir vildu á útboðsgenginu og verðþróunin á eftirmarkaði yrði af þeim sökum sennilega neikvæð. Allt frá því hefur gengi bréfa Nova ekki náð sér á strik og fimm mánuðum síðar er markaðsvirði fjarskiptafélagsins um 24 prósentum lægra en þegar það var skráð á markað.
Að þurrausa markaðinn og skjóta sig í fótinn
Þetta er rifjað upp hér nú þegar skilja má suma þingmenn og fjölmiðla að réttast hefði verið fyrir ríkið að fara sömu leið við sölu á 22,5 prósenta hlut í Íslandsbanka fyrr á árinu. Í þeirri dapurlegu umræðu hafa margir talað gegn betri vitund í viðleitni sinni til að fiska í gruggugu vatni á meðan aðrir virðast beinlínis illa vita hvað snýr upp og niður, nokkuð sem er tæplega boðlegt fyrir þá þingmenn sem hafa setið í þeim nefndum sem fengu ítarlega kynningu á söluferlinu í aðdraganda útboðsins.
Ríkisendurskoðun hefur í úttekt sinni látið að því liggja að ríkissjóður kunni að hafa geta fengið hærra verð þegar hann seldi hluti í Íslandsbanka í tilboðsferli á genginu 117 krónur á hlut, aðeins rétt ríflega fjórum prósenta lægra en síðasta dagslokagengi, án þess að skeyta nokkuð um hvaða afleiðingar það hefði haft að þurrausa markaðinn með þeim hætti. Þær vangaveltur stofnunarinnar, einkum furðulega rökstuddar ályktanir um að mögulega hefði verið raunhæft að selja hlutinn á genginu 122 krónur á grunni nánast engrar umframeftirspurnar á því verði, eru satt best að segja fjarstæðukenndar – og því miður til marks um lítinn skilning á viðfangsefninu. Það vekur upp áleitnar spurningar um burði hennar til að ráðast í slíka úttekt. Ríkisendurskoðandi sá engu að síður ekki ástæðu til þess að sækja sér viðeigandi sérfræðiráðgjöf við vinnu sína né heldur að líta til skýrslu Ríkisendurskoðunar Bretlands um sölu systurstofnunar Bankasýslunnar þar í landi á hlutum í bankanum Lloyds sem fór fram með sambærilegum hætti.
Verkefnið sem Bankasýslunni var falið af fjármála- og efnahagsráðherra var að fylgja eftir vel heppnuðu almennu hlutafjárútboði og skráningu Íslandsbanka á markað sumarið 2021 með frekari sölum á eignarhlutum ríkisins. Í fjárlögum þessa og næsta árs hefur verið gert ráð fyrir að það skili samtals 150 milljörðum, fjármunir sem minnka lánsfjárþörf ríkissjóðs á tímum þegar áhyggjur eru um að hröð skuldasöfnun eftir faraldurinn samhliða hárri verðbólgu muni leiða til hærri skatta og minni hagvaxtar í framtíðinni.
Hefði Bankasýslan látið skammsýni ráða för með því að reyna að pressa verðið upp fyrir 120 krónur á hlut, þvert gegn ráðleggingum umsjónaraðila og söluráðgjafa sinna og ráðstafa hlutfallslega stærri hlut til skuldsettra skammtímafjárfesta, hefði það án vafa haft þær afleiðingar að virði þess hlutar sem ríkið heldur enn eftir í bankanum hefði í kjölfarið rýrnað.
Leiðin sem Bankasýslan kaus að fara, langsamlega algengasta aðferðin þegar selja á mikið magn af bréfum í skráðu félagi, var með hröðu tilboðsfyrirkomulagi beint að sem stærstum hópi hæfra fagfjárfesta. Hún hefur í senn kosti og galla – einna helst að almenningur getur ekki tekið beinan þátt – en þykir best til þess fallin að hámarka verð og lágmarka áhættu við áframhaldandi sölur á hlutabréfamarkaði. Þótt mikið sé látið af því að slíkt tilboðsfyrirkomulag sé lítt þekkt hér á landi – Kaupþing stóð samt að sölu á eftirstandandi hlutum sínum í Arion banka með sama hætti á árinu 2019 – þá er það í grunninn sambærilegt því útboði sem fór fram í aðdraganda skráningar Íslandsbanka, nema einfaldara í framkvæmd. Ekkert við söluferlið í lok marsmánaðar átti að koma neinum á óvart sem hafði haft fyrir því að kynna sér málið, einkum og sér í lagi þeim þingmönnum sem fengu það til umsagnar á sínum tíma í fjárlaganefnd og efnahags- og viðskiptanefnd. Þeir eru ekki stikkfrí nú þótt sumir þingmenn láti í opinberri umræðu eins og þeir hafi komið að fjöllum hvernig staðið var að málum við söluna. Þar er eingöngu við vanþekkingu þeirra sjálfra að sakast, eða þeir eru haldnir alvarlegum athyglisbresti um hvað fór fram á þessum sömu fundum með Bankasýslunni og öðrum sérfræðingum.
Skiptir máli að fá inn erlenda fjárfesta?
Viðfangsefnið sem Bankasýslan og ráðgjafar stofnunarinnar stóðu frammi fyrir var í senn flókið og óhjákvæmilega matskennt. Tryggja þurfti sölu á stórum hlut í Íslandsbanka á sem hagstæðustu verði til dreifðs og fjölbreytts hóps fjárfesta – innlendra sem og erlendra – en um leið að huga að eftirleiknum vegna þess að ríkið yrði eftir sem áður langsamlega stærsti eigandi bankans. Hefði Bankasýslan látið skammsýni ráða för með því að reyna að pressa verðið upp fyrir 120 krónur á hlut, þvert gegn ráðleggingum umsjónaraðila og söluráðgjafa sinna og ráðstafa hlutfallslega stærri hlut en ella til skuldsettra skammtímafjárfesta, hefði það án vafa haft þær afleiðingar að virði þess hlutar sem ríkið heldur enn eftir í bankanum hefði í kjölfarið rýrnað. Bankasýslan hefði þá um leið farið gegn einum af viðmiðum sínum við söluferlið sem var að líta til áhrifa á eftirmarkað með hlutabréf bankans svo gengið gæti mögulega farið hækkandi þegar fram í sækir. Þannig gætu skapast forsendur síðar til að losa um meira af bréfum ríkisins í Íslandsbanka á hærra verði.
Það markmið tókst og virði eftirstandandi 42,5 prósenta hlutar ríkissjóðs í Íslandsbanka, sem stendur núna í 107 milljörðum króna, er meira en þegar útboðið fór fram fyrir átta mánuðum.
Þetta er stóra myndin sem við blasir þegar lagt er heildstætt og málefnalegt mat á niðurstöðu söluferlisins. Öll helstu markmið sem Bankasýslan hafði að leiðarljósi, grundvölluð á ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra og eigendastefnu ríkisins, við söluna og úthlutun til fjárfesta náðust, og gott betur en það. Selt var meira magn bréfa á hærra verði en gert hafði verið ráð fyrir og frávikið frá dagslokagengi í sölunni – sem samsvaraði um 300 daga veltu með bréf bankans í Kauphöllinni – var með því lægsta sem þekkist í sambærilegum útboðum í skráðum evrópskum bönkum.
Af umræðunni að dæma um aðkomu erlendra fjárfesta að útboðinu hefur verið reynt að teikna upp þá mynd að það hafi nánast engum öðrum tilgangi þjónað en að gefa þeim færi á því að „taka snúning“ og selja bréfin jafnóðum að sölu lokinni með lítilsháttar hagnaði. Það er afar einföld og villandi greining.
Það er ekki léttvægt að bandaríski eignastýringarrisinn Capital Group, einn af hornsteinsfjárfestum þegar Íslandsbanki var skráður á markað í fyrra, hafi verið meðal þeirra erlendu sjóða sem sá ástæðu til að auka við eignarhlut sinn í bankanum í útboðinu fyrr á árinu – og er enn í dag einn allra stærsti hluthafinn. Þá skal ekki gert lítið úr því hvaða þýðingu það kann að hafa að fá slíkan fjárfesti, sem hefur á sama tíma verið að selja sig út úr mörgum stórum evrópskum bönkum, að eigendahópnum fyrir traust í garð bankans – og þá um leið verðlagningu hans – þegar næstu skref verða tekin við sölu á hlutum ríkissjóðs. Þess þá heldur sá ávinningur sem er fólginn í því fyrir markaðinn í heild sinni að erlendir fjárfestingarsjóðir af slíkri stærðargráðu sýni íslenskum félögum áhuga og það fjármagnsinnflæði sem því fylgir á tímum þegar lífeyrissjóðir eru í auknum mæli farnir að horfa út fyrir landsteinana í sínum fjárfestingum með tilheyrandi þrýstingi á greiðslujöfnuðinn.
Að gera úlfalda úr mýflugu
Athugasemdir Ríkisendurskoðunar á meintum annmörkum við söluferlið eru sumar hverjar í besta falli minniháttar, þótt reynt sé eftir fremsta megni á köflum að gera úlfalda úr mýflugu, en aðrar virðast reistar á misskilningi og einfaldlega lélegri vinnu stofnunarinnar. Flestir stjórnarþingmenn og ráðherrar hafa – sumpart skiljanlega – fylgt þeirri línu sem virðist hafa verið sett af hálfu ríkisstjórnarinnar að segja opinberlega úttekt Ríkisendurskoðunar vera „fína“ og stofnunin komi með margar góðar ábendingar. Hildur Sverrisdóttir, þingmaður Sjálfstæðisflokksins og nefndarmaður í stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd, hefur hins vegar sagt að ítarlegar athugasemdir Bankasýslunnar, sem telja tæplega 50 blaðsíður, séu „allrar athygli verðar“ og ef þær reynast réttar þá hafi Ríkisendurskoðun að hennar viti ekki staðið „nógu faglega“ að úttekt sinni gagnvart Alþingi. Undir það skal tekið.
Það er ekki léttvægt að bandaríski eignastýringarrisinn Capital Group, einn af hornsteinsfjárfestum þegar Íslandsbanki var skráður á markað í fyrra, hafi verið meðal þeirra erlendu sjóða sem sá ástæðu til að auka við eignarhlut sinn í bankanum í útboðinu fyrr á árinu.
Hægt væri að nefna þar fjölmörg atriði, en hér skulu nokkur af þeim alvarlegri látin duga.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er ekkert látið með þá staðreynd að ákvarðanir um lokaverð og stærð þess hlutar sem var seldur í útboðinu var ekki hægt að taka án samráðs við umsjónaraðila í söluferlinu. Samkvæmt sölusamningi Bankasýslunnar við erlenda og íslenska banka tóku þeir að sér uppgjörsáhættu vegna útboðsins. Hefði Bankasýslan farið gegn ráðleggingum umsjónaraðila og fjármálaráðgjafa sinna, sem allir mæltu með því að leiðbeinandi lokaverð yrði 117 krónur á hlut ef það ætti að nást að fá inn erlenda langtímafjárfesta eins og lagt var upp með, og reynt að þrýsta verðinu hærra upp var „raunveruleg hætta“ á að sömu aðilar og veittu þá uppjörstryggingu hefðu sagt sig frá sínu hlutverki. Verulegar líkur hefðu þá verið á því að útboðið hefði misheppnast, að því er segir í athugasemdum Bankasýslunnar við úttekt Ríkisendurskoðunar, og orðspor ríkisins sem „trúverðugs mótaðila í alþjóðlegum viðskiptasamningum hefði sömuleiðis beðið hnekki.“
Þetta mikilvæga atriði virðist hafa misfarist hjá Ríkisendurskoðun í lítt skiljanlegum útreikningum sínum um að raunhæft hefði verið að selja hlutina á mögulega hærra verði.
Í annan stað gerir Ríkisendurskoðun meðal annars athugasemdir við að Bankasýslan hafi ekki ákveðið með hlutlægum hætti áður en söluferlið hófst til hvaða viðmiða ætti að líta við mat tilboða frá fjárfestum ef önnur atriði en hæsta verð áttu að ráða. Fyrir utan þá staðreynd að þær ábendingar eiga sér enga stoð í þeim lögum eða reglum sem stofnunin starfar eftir þá má öllum vera ljóst, sem þekkja eitthvað til sölu hlutabréfa ólíkt Ríkisendurskoðun, að ógerningur hefði verið að haga framkvæmdinni með þeim hætti án þess að það leiddi að sama skapi til aukinnar áhættu við söluferlið. Vægi einstakra viðmiða, eins og til dæmis varðandi hvert ætti að vera nákvæmlega hlutfall erlendra sjóða eða innlendra langtímafjárfesta, myndi ávallt ráðast að lokum af heildstæðu mati þeirra tilboða sem bærust á þeim skamma tíma sem útboðið stóð yfir. Hugmyndir Ríkisendurskoðunar um að setja hefði átt tilteknum viðmiðum einhverjar fastmótaðar skorður fyrirfram hefðu augljóslega getað leitt til tjóns fyrir ríkissjóð.
Ríkisendurskoðun gerir sömuleiðis í úttekt sinni mikið úr vinnuskjali á Excel-sniðmáti sem það fékk frá Bankasýslunni þar sem finna mátti tilboð sem voru ekki rétt stimpluð inn á tilteknum tímapunkti þegar söfnun tilboða frá fjárfestum stóð enn yfir. Byggt á þeim upplýsingum dregur Ríkisendurskoðun þá ályktun að Bankasýslan hafi hugsanlega vanmetið heildareftirspurn fjárfesta þegar ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð var tekin að kvöldi þriðjudagsins 22. mars síðastliðinn. Þegar athugasemdir Bankasýslunnar eru hins vegar lesnar virðist ljóst að sú fullyrðing Ríkisendurskoðunar stenst enga skoðun og samræmist alls ekki gögnum málsins. Umrætt vinnuskjal var í stöðugri uppfærslu samhliða því að tilboðsbókin, sem Íslandsbanki en ekki Bankasýslan hélt utan um sem leiðandi söluráðgjafi, er að stækka að jafnaði um hálfan milljarð á hverri mínútu og búið er að leiðrétta þær innsláttarvillur í skjalinu áður en ákvörðun um leiðbeinandi lokaverð er tekin síðar sama kvöld. Ómögulegt er að komast að annarri niðurstöðu en að allar upplýsingar sem máli skiptu um stöðu og samsetningu tilboðsbókarinnar hafi legið fyrir er ákvarðanir voru teknar í söluferlinu.
Í skýrslu Ríkisendurskoðunar er ekkert látið með þá staðreynd á ákvarðanir um lokaverð og stærð þess hlutar sem var seldur í útboðinu var ekki hægt að taka án samráðs við umsjónaraðila í söluferlinu.
Þótt rík ástæða sé til að gera margvíslegar aðfinnslur við úttekt Ríkisendurskoðunar þá þýðir það hins vegar ekki að engir hnökrar eða annmarkar hafi verið við framkvæmd sölunnar. Bankasýslan hefur sjálf gengist við því að hafa ekki staðið nægjanlega vel að kynningu á ferlinu í aðdraganda útboðsins gagnvart almenningi en slíkt hefði mögulega verið til þess fallið að vega á móti því vantrausti sem iðulega gætir í samfélaginu við sölu á ríkiseignum, einkum hluti í bönkum. Þá voru það jafnframt mistök af hálfu stofnunarinnar að velja Íslandsbanka sem leiðandi innlendan söluráðgjafa. Það hefur aftur valdið því að ásýnd söluferlisins hefur skaðast meira en ella vegna þeirrar staðreyndar að starfsmenn sama banka, meðal annars á sviði markaðsviðskipta, tóku þátt í útboðinu. Fjármálaeftirlitið hefur þann þátt söluferlisins nú til rannsóknar og líklegt má telja að Íslandsbanki verði sektaður fyrir þau axarsköft sín.
Listin við að fóðra viðvarandi vantraust
Þeir hinir sömu og finna iðulega mótbárur við því að íslenska ríkið dragi úr umsvifum sínum í fjármálakerfinu, sem er meira en þekkist í nokkru öðru vestrænu ríki, fara nú fremstir í flokki í viðleitni sinni til að afskræma sem mest má vera allt söluferlið. Sú umræða er síst til þess fallin að upplýsa og halda á lofti staðreyndum heldur einkennist hún, eins og jafnan áður úr þeirri átt, að sá fræjum efasemda og tortryggni mestanpart að ástæðulausu í pólitískum tilgangi. Það er oft vísað til þess að við bankahrunið hafi glatast mikið traust sem erfitt hefur reynst að vinna til baka, jafnvel að fjórtán árum liðnum. Þeir sem standa nú að innistæðulausum gífuryrðum um söluna í Íslandsbanka, framkvæmd með nákvæmlega þeim hætti sem til hafði verið boðað og leiddi til farsællar niðurstöðu á alla venjubundna mælikvarða, ættu að líta í eigin barm og ábyrgðar sinnar við að viðhalda vantrausti almennings í garð stjórnvalda og bankakerfisins þegar reynt er að hámarka endurheimtur af hlutum ríkisins í fjármálafyrirtækjum og tryggja í senn æskilegra eignarhald til lengri tíma litið.
Sú umræða er síst til þess fallin að upplýsa og halda á lofti staðreyndum heldur einkennist hún, eins og jafnan áður, að sá fræjum efasemda og tortryggni að ástæðulausu í pólitískum tilgangi.
Stjórnarandstaðan hefur fyrirsjáanlega kallað eftir því að skipuð verði rannsóknarnefnd á vegum Alþingis í tilefni af úttekt Ríkisendurskoðunar. Engar líkur er á því að ríkisstjórnin verði við þeirri beiðni. Nákvæmlega ekki neitt kallar enda á slíka rannsókn nú þegar – eins og hefur raunar legið fyrir um langt skeið – öll möguleg kurl sem hugsast getur eru komin til grafar hvað starfshætti Bankasýslunnar og aðkomu fjármálaráðherra varðar við söluferlið.
Bjarni Benediktsson hefur svarað því til eftir að skýrsla Ríkisendurskoðunar var gerð opinber að það sé skýr afstaða hans að halda eigi áfram með söluferlið á Íslandsbanka og hann muni beita sér fyrir því. Þeirri yfirlýsingu ber að fagna. Ólíkt því sem sumir stjórnarandstöðuþingmenn hafa fullyrt er ekkert því til fyrirstöðu að stíga næsta skref strax á nýju ári ef markaðsaðstæður reynast hagfelldar. Þannig má losa um áhættufjármuni ríkissjóðs í fjármálarekstri og beina því fjármagni þar sem það nýtist samfélaginu betur, hvort sem það er við uppbyggingu innviða eða draga úr fyrirsjáanlegri lánsfjárþörf ríkissjóðs á komandi árum.
Höfundur er ritstjóri Innherja.
