Skipulagsyfirvöld á höfuðborgarsvæðinu bera mikla ábyrgð á þeim vanda sem nú ríkir í húsnæðismálum. Aðgerðir og aðgerðaleysi stjórnvalda í þessum málaflokki hafa leitt til þess að nú skortir 12 þúsund íbúðir [1] á svæðinu og stefnir í að skorturinn muni aukast hraðar en fjöldi nýrra íbúða í fyrirsjáanlegri framtíð. Afleiðingarnar eru gríðarlegar verðhækkanir á fasteignum (sjá mynd 1) sem hafa þau áhrif að aðeins þeir sem betur mega sín í samfélaginu geta eignast íbúðarhúsnæði og æ erfiðara verður fyrir almenning að eignast þak yfir höfuðið og mynda höfuðstól eigna.
Skipulagsyfirvöld á höfuðborgarsvæðinu hafa brugðist í því hlutverki sveitarfélaga að tryggja íbúum öruggt húsnæði. Meginástæða þess er að hvorki breytingar á mannfjölda né breytingar á samsetningu íbúa hafa verið teknar inn í áætlanir og núgildandi skipulag. En fleira kemur einnig til eins og fjallað verður um hér að neðan.
Átti skipulagið að stýra fólksfjölgun?
Á árinu 2015 var samþykkt nýtt svæðisskipulag fyrir höfuðborgarsvæðið til ársins 2040. Frá árinu 1985 til ársins 2012 eða á 27 árum hafði íbúum fjölgað úr 135 þúsund í 205 þúsund eða um 52%. Í svæðisskipulaginu frá árinu 2015 eru forsendur fjölgunar þær að á til ársins 2040 fjölgi einstaklingum jafnmikið, 70 þúsund, og verið hafði á tímabilið þar á undan. Það þýddi að gert var ráð fyrir hægari fjölgun en verið hafði sem nemur um þriðjungi. Var stuðst við þær forsendur þrátt fyrir grundvallarbreytingar á forsendum fólksfjölgunar á borð við að landamæri landsins voru opnuð fyrir alla íbúa Evrópusambandsins til búsetu og að heimurinn og Íslandi hefði á örfáum árum farið í gegnum mestu kreppu síðari áratuga sem hægði tímabundið á efnahagsþróun samfélagsins.
Segja má að einkenni skipulagsins frá árinu 2015 sé tiltekin stýring þar sem beina átti uppbyggingu á þéttingarsvæði m.a. til að skapa betri forsendur fyrir almenningssamgöngur. Á grunni mannfjöldaspár, sem ekki byggði á fullnægjandi forsendum, voru skilgreind svæði sem í dag heita vaxtarmörk. Innan þeirra átti höfuðborgarsvæðið að vaxa til 2040 og átti það duga til að mæta íbúðaþörf. Sú íbúðaþörf var vanmetin og virðist sem því vanmati hafi enginn gaumur verið gefinn í áraraðir. Sú mikla áhersla á markmið skipulagsins um þéttingu byggðar og auknar almenningssamgöngur virðist hafa ýtt burt einum af megintilgangi skipulags að mæta þörfum íbúa fyrir íbúðir - að minnsta kosti misstu skipulagsyfirvöld sjónar á því markmiði.
Árið 2015 gerði Hagstofa Íslands ráð fyrir að það tæki 50 ár að fjölga Íslendingum um 100 þúsund og að íbúafjöldi færi úr 330 þúsund árið 2015 í 430 þúsund árið 2065. Sú spá hefur verið uppfærð oftar en einu sinni og nú er gert ráð fyrir að íbúar landsins verði 430 þúsund á fimmtán árum, eða árið 2030 í stað ársins 2065. Þetta eru verulegar breytingar á grundvallarforsendum skipulags. Þrátt fyrir þá staðreynd að íbúum hafi fjölgað margfalt hraðar en spár gerðu ráð fyrir hafa forsendur staðið óbreyttar og um leið vaxtarmörkin. Svæðisskipulagið er farið að stýra fólksfjölgun á höfuðborgarsvæðinu, - ungir íbúar og fjölskyldufólk flýja og flytja til sveitarfélaga í nágrenni höfuðborgarsvæðisins þrátt fyrir að atvinna flestra þeirra sé áfram á höfuðborgarsvæðinu [2].
Minni fjölskyldur kalla á fleiri íbúðir
Samsetning íslensku þjóðarinnar hefur tekið stöðugum breytingum hin síðari ár einkum vegna þess að þjóðin er að eldast að meðaltali og nýir Íslendingar eru innflytjendur á vinnumarkaðsaldri. Þessi þróun hefur þau áhrif að fjölskyldustærð fer minnkandi.Hlutfall barna hefur lækkað jafnt og þétt og hlutfall þeirra sem eru 65 ára og eldri hefur aukist. Árið 1970 voru 4,3 börn á hvern Íslending 65 ára og eldri en fyrirséð er að þróunin verði eins og á öðrum Norðurlöndum og það stefni í að verða einn á móti einum árið 2039. [3] Minnkandi fjölskyldustærð þýðir að sami mannfjöldi þarf fleiri íbúðir. Af ókunnum ástæðum er ekki tekið tillit til þessarar þróunar í flestum núgildandi áætlunum og skipulagi á höfuðborgarsvæðinu þrátt fyrir að þetta birtist í opinberum tölum, t.a.m. frá HMS.
Sú staðreynd að það fækki í fjölskyldum hefur veruleg áhrif á íbúðaþörf. HMS hefur bent á að ef horft er fram hjá þessari þróun feli það í sér 30-40% vanmat á þeim fjölda íbúða sem þarf að byggja á komandi árum. Hér er önnur veigamikil forsenda í núgildandi svæðisskipulagi höfuðborgarsvæðisins brostin en þrátt fyrir það hefur skipulagið verið óbreytt frá árinu 2015.
Þegar íbúum í hverri íbúð fækkar stöðugt og fjölskyldumynstrið breytist á þann hátt að mesti vöxtur er í fjölskyldum sem eru samsettar af einum fullorðnum eða tveimur án barna, hefur það ekki aðeins áhrif á þann fjölda íbúða sem þarf að byggja heldur einnig hvaða stærð íbúða hentar. Við blasir að fjölga þarf til muna minni íbúðum. Þrátt fyrir þessa þróun sjást kvaðir hjá skipulagsyfirvöldum um að 30% nýbygginga í fjölbýlishúsum skuli vera fjögurra og fimm herbergja, en lítil sem engin eftirspurn er eftir slíkum íbúðum þegar litið er heildstætt á eftirspurnina. Hér er þriðja veigamikla forsendan sem skipulagsyfirvöld taka ekki tillit til og hafa kosið að líta fram hjá í skipulagsáætlunum á höfuðborgarsvæðinu.
Skuldir þarf að greiða
Vanmat á íbúðaþörf síðasta áratuginn og hæg uppbygging íbúða hefur búið til íbúðaskuld. Allir aðilar eru sammála um að íbúðaskuldin er orðinn gríðarlega há. HMS metur íbúðaskuldina á landinu vera um 12-15 þúsund íbúðir á árinu 2024 [4]. Í árslok 2021 mátu Samtök íslenskra sveitafélaga íbúðaskuldina á landinu öllu vera um 4.500.Nýjar íbúðir frá árinu 2021 eru 10 þúsund en á sama tíma hefur íbúðaskuldin vaxið um 10.500 íbúðir sem þýðir að skuldin eykst hraðar en nýbyggingar og er hún því í örum vexti.
Hlutverk sveitarfélaga er að stuðla að jafnvægi á húsnæðismarkaði, hagkvæmri húsnæðisuppbyggingu og -öryggi. Ljóst er að skipulagsyfirvöld hafa frekar beint sjónum að öðrum markmiðum eins og samgöngum og þéttingu byggðar. Það eru að sönnu mikilvæg markmið en þau réttlæta ekki að sveitarfélögin vænræki helstu skyldur sínar og sinni ekki lögbundnu hlutverki sínu.
Skuldir þarf að greiða. Á höfuðborgarsvæðinu búa um 2/3 landsmanna. Í núgildandi skipulagi er hvorki gert ráð fyrir að greiða núverandi íbúðaskuld né þá sem safnast upp ár frá ári. Engar ástæður eða rökfærslur eru settar fram sem útskýra af hverju ekki er gert ráð fyrir að byggja þurfi íbúðir sem þegar vantar.
Skipulagsáætlanir eru stjórntæki sem skipulagsyfirvöld bera ábyrgð á. Að ofansögðu blasir við að stjórnvöld hafa ekki beitt þeim tækjum sem skyldi með tilheyrandi afleiðingum fyrir samfélagið. Íbúðaskuldin hverfur ekki þó svo áætlanir yfirvalda gera ekki ráð fyrir því að greiða hana. Hér er því fjórða veigamikla forsendan sem skipulagsyfirvöldtaka ekki tillit til og hafa kosið að líta fram hjá í skipulagsáætlunum.
Ferðamenn þurfa líka húsnæði
Ferðaþjónustan hefur vaxið hratt og er orðin sú atvinnugrein sem leggur mest til gjaldeyristekna og landsframleiðslu. Ferðamönnum hefur fjölgað úr um 1 milljón árið 2014 í 2,3 milljónir árið 2024. Fjöldi ferðamanna sem gistir á höfuðborgarsvæðinu á hverjum sumardegi hefur aukist og farið úr um 9 þúsund á dag í 22 þúsund árið 2024. Til samanburðar eru íbúar í Garðabæ um 20 þúsund sem er fimmta stærsta sveitarfélag landsins. Í spá næstu ára er gert ráð fyrir frekari fjölgun ferðamanna eða um 3-4% á ári.
Í ljósi þess að á höfuðborgarsvæðinu eru nú um 5 þúsund hótel- og gistirými blasir við að fjöldi íbúða í skammtímaútleigu til ferðamanna setur verulegan þrýsting á íbúðaþörfina á höfuðborgarsvæðinu. Ekki eru til nákvæmar leiguskrár en ætla má að íbúðirnar telji í þúsundum. Öllum er ljóst að þegar ferðamenn eru fleiri en þau hótel- og gistirými sem eru í boði á hverjum tíma þarf annað húsnæði á meðan þeir gista á höfuðborgarsvæðinu. Erfitt er því er að sjá af hverju er ekki gert ráð fyrir þessum tímabundnu íbúum í skipulags- og byggingaráætlunum. Hér er því fimmta veigamikla forsendan sem skipulagsyfirvöldtaka ekki tillit til og hafa kosið að líta fram hjá.
Á höfuðborgarsvæðinu búa um 2/3 landsmanna. Í núgildandi skipulagi er hvorki gert ráð fyrir að greiða núverandi íbúðaskuld né þá sem safnast upp ár frá ári. Engar ástæður eða rökfærslur eru settar fram sem útskýra af hverju ekki er gert ráð fyrir að byggja þurfi íbúðir sem þegar vantar.
Þá má jafnframt geta þess að í svæðisskipulaginu er aðeins að litlu leyti tekið tillit til þarfa atvinnulífsins þegar kemur að húsnæði fyrir atvinnustarfsemi. Í ljósi vaxtar samfélagsins umfram núgildandi forsendur svæðisskipulagsins og þeirrar staðreyndar að svæði sem áður voru fyrir atvinnustarfsemi hafa verið endurskipulögð fyrir íbúðabyggð, er ekki fjallað í svæðisskipulaginu um þörf atvinnulífs á húsnæði í ljósi breyttra forsenda, nýrrar tækni og breyttrar viðskipta- og atvinnuhátta. Eins er lítil greining á flæði á milli tegunda húsnæðis, þ.e. hvenær atvinnuhúsnæði verður íbúðarhúsnæði og öfugt. Í fljótu bragði má fullyrða að þörfin fyrir ýmiss konar atvinnuhúsnæði sé vanmetin sem getur sett enn frekari þrýsting á íbúðarhúsnæði og aukið enn frekar á þörfina þar. Hér er því sjötta veigamikla forsendan sem skipulagsyfirvöld taka ekki tillit til og hafa kosið að líta fram hjá.
Skipulagið gengur með hverja íbúð í 18 ár
Í núgildandi skipulagi eru lóðir sem eru ætlaðar undir íbúðabyggð á höfuðborgarsvæðinu einungis innan vaxtarmarka þess. Innan þessara uppbyggingarsvæða er þegar til staðar starfsemi á borð við flugvöll og verksmiðjur og margskonar atvinnustarfsemi í fullum gangi. Þetta þýðir í fyrsta lagi að gera þarf greinarmun á fjölda þeirra lóða þar sem er gert ráð fyrir íbúðabyggð í skipulagi næstu ára og fjölda þeirra lóða sem hægt er að hefja uppbyggingu á. Þá leiðir í öðru lagi af þessari stöðu að margþættur undirbúningur og aðlögun þarf að eiga sér stað áður en til uppbyggingar kemur. Hefur það lengt til muna þann tíma frá fyrstu skrefum í undirbúningi og skipulagi byggðar og þangað til íbúar flytja inn í íbúð. Ef tekið er mið af fjölda íbúða í ferli undanfarin ár og síðan fjölda tilbúinna íbúða á ári hverju kemur í ljós að meðgöngutíminn er 18 ár. [5]
Tíminn er þannig veigamikil forsenda sem ekki er hægt að horfa fram hjá í þessum efnum. Ekki er sopið kálið þó í ausuna sé komið. Ef við horfum á höfuðborgina, sem er langstærsta sveitarfélagið, er hún með um 60% allra uppbyggingarheimilda á höfuðborgarsvæðinu eða áætlaðar um 31 þúsund íbúðir í árslok 2024. Eins og sjá má á töflu 1 þá eru um 2/3 hlutar íbúðanna á svæðum sem fullljóst er að ekki verður byggt á á næstu 10 til 15 árum, eins og á flugvellinum í Vatnsmýrinni, hluta af Ártúnshöfða og á Keldum.
Hinn langi meðgöngutími íbúða í skipulagsferli er sjöunda veigamikla forsendan sem skipulagsyfirvöld taka ekki tillit til og hafa kosið að líta fram hjá í núgildandi skipulagi höfuðborgarsvæðisins og rýrir trúverðugleika skipulagsins sem er helsta stjórntæki uppbyggingar.
Ljóst er að skipulagsyfirvöld hafa ekki staðið undir ábyrgð sinni og ekki brugðist við þessum aðstæðum með fullnægjandi hætti með því horfa til lengri tíma, fjölga svæðum til uppbyggingar og hafa fleiri íbúðir í skipulagsferli en verið hefur til að ná markmiðum um fjölda nýrra íbúða á ári hverju.
Ábyrgð skipulagsyfirvalda er mikil
Að ofansögðu er ljóst að ábyrgð skipulagsyfirvalda á því ástandi sem nú ríkir í húsnæðismálum er mikil. Forsendur áætlana eru veikar, bæði hvað varðar mat á fólksfjölgun og ekki síður vegna þess að horft hefur verið fram hjá fækkun íbúa í hverri íbúð. Þá hafa skipulagsyfirvöld vanrækt að uppfæra áætlanir til samræmis við tölulegan veruleika og staðreyndir, eins og rakið er hér að ofan. Niðurstaðan er sú að skipulagsyfirvöld hafa vanmetið stórlega íbúðaþörfina.
Við blasir að fjölga þarf til muna minni íbúðum. Þrátt fyrir þessa þróun sjást kvaðir hjá skipulagsyfirvöldum um að 30% nýbygginga í fjölbýlishúsum skuli vera fjögurra og fimm herbergja, en lítil sem engin eftirspurn er eftir slíkum íbúðum þegar litið er heildstætt á eftirspurnina.
Hlutverk sveitarfélaga er að stuðla að jafnvægi á húsnæðismarkaði, hagkvæmri húsnæðisuppbyggingu og -öryggi. Ljóst er að skipulagsyfirvöld hafa frekar beint sjónum að öðrum markmiðum eins og samgöngum og þéttingu byggðar. Það eru að sönnu mikilvæg markmið en þau réttlæta ekki að sveitarfélögin vænræki helstu skyldur sínar og sinni ekki lögbundnu hlutverki sínu.
Íbúðaskorturinn er staðreynd. Einnig er það staðreynd að þörfin fyrir íbúðir mun aukast á næstu árum og mun hraðar en fyrirséð er að uppbygging nýrra íbúða verði. Skorturinn mun aukast og íbúðaskuldin hækka með þeim afleiðingum sem eru þekktar. Húsnæðisverð mun áfram hækka meira hér en annars staðar, það þrengir að fjölskyldum og barnafólk flytur burtu frá höfuðborgarsvæðinu þó svo það sæki þangað áfram þjónustu og atvinnu. Þá eru ótalin áhrifin sem staðan á húsnæðismarkaði hefur á efnahagslífið, verðbólgu og hag almennings og ekki síst hvernig ástand síðustu ára hefur breytt eignastöðu almennings. Fasteignir falla nú hratt í hendur þeirra efnameiri á meðan sífellt erfiðara verður fyrir almenning að eignast þak yfir höfuðið. Skorturinn á íbúðum sem skipulagsyfirvöld bera að stórum hluta ábyrgð á veldur djúpstæðum breytingum á samfélagi okkar og efnahag – breytingum sem ekki geta talist ákjósanlegar. Það er nauðsynlegt að beygja af leið áður en hinn skipulagði skortur á íbúðarhúsnæði og skaðinn sem hann veldur verður meiri.
Höfundur er framkvæmdastjóri Aflvaka Þróunarfélags sem hefur að markmiði að auka lífsgæði fólks á efri árum með sérhæfðum búsetuúrræðum.
[1] Skuldum við 17 þúsund íbúðir á höfuðborgarsvæðinu? - Vísir
[2] Barnafjölskyldur flýja höfuðborgarsvæðið - Innherji
[3] Íbúðaþörfin stórlega vanmetin - Aflvaki
[4] HMS mat íbúðaskuldina á landinu öllu 12-15 þúsund íbúðir í árslok 2024. Aflvaki metur íbúðaskuldina vera um 12 þúsund á höfuðborgarsvæðinu og um 17 þúsund á landinu öllu árið 2024, sjá vefsjá Aflvaki.is.
