Myntráð án myntar - leiðin inn í evruna?

Fyrirkomulag gengismála hér á landi hefur verið mjög í brennidepli efnahagsuræðunnar allt frá því að lögum um Seðlabankann var breytt í mars 2001 og krónan sett á flot samtímis því sem 2,5 prósenta verðbólgumarkmið var tekið upp.

Reyndar nær umræðan um fyrirkomulag gengismála hér á landi allt aftur til þess tíma þegar íslenska krónan var tekin upp árið 1885. Og enn eru skoðanir mjög skiptar á því hvað sé hentugasta fyrirkomulagið.

Sífellt fleiri virðast vera þeirrar skoðunar að einhvers konar tenging við evru væri heppilegri kostur en núverandi peningastefna. Seðlabankinn geti einfaldlega ekki með þeim tækjum sem hann nú hefur til ráðstöfunar náð tilætluðum árangri í baráttu við verðbólguna án þess að sveiflur í gengi krónunnar verði of miklar.

Slík hagstjórn sé einfaldlega of dýru verði keypt. Forsvarsmenn stórfyrirtækja sem mörg hver reka umfangsmikla starfsemi erlendis hafa haft stór orð uppi um að tími íslensku krónunnar sé liðinn og því einungis tímaspursmál hvenær evran ryðji sér til rúms í auknum mæli, hvort sem mönnum líkar það betur eða verr.

Svipaðan tón hefur mátt greina í málflutningi ýmissa bankamanna sem virðast í auknum mæli líta á krónuna sem eins konar viðskiptahindrun í heimi alþjóðlegra fjármagnsviðskipta. Nú síðast hafa svo fræðimenn í háskólasamfélaginu sem fram til þessa hafa fremur talað fyrir núverandi fyrirkomulagi í peningamálum snúið baki við krónunni.

En hvað þýðir það að taka upp evruna? Er það yfirleitt hægt fyrir hagkerfi eins og það íslenska sem er ekki á leið inn í Evrópusambandið í bráð?

Svarið við fyrri spurningunni er í raun fremur einfalt. Með því að taka upp evruna er verið að draga umtalsvert úr möguleikum stjórnvalda til innlendrar hagstjórnar. Gengi íslensku krónunnar er tvímælalaust ein mikilvægasta hagstærðin í okkar hagkerfi og jafnvægisaðlögun hefur í gegnum tíðina oftast gerst fyrir tilstuðlan gengisins. Það er því erfitt að ímynda sér að slík aðlögun geti átt sér stað með jafn áhrifaríkum hætti og áður ef sveigjanleikinn í gengismálum er horfinn.

Við upptöku evrunnar ráðast grunnvextir ekki lengur af innlendum aðstæðum heldur af aðstæðum á evrusvæðinu í heild. Aðlögun efnahagsstærða verður því að gerast með öðrum hætti, ýmist með stjórn ríkisfjármála, eða verður einfaldlega að byggjast á innri sveigjanleika hagkerfisins. Hvort réttlætanlegt sé að gefa frá sér möguleikann á hagstjórn með því að reka sjálfstæða peningastefnu hlýtur því að ráðast af því hvað fæst í staðinn með því að taka upp evruna.

Sveiflur í íslenskum þjóðabúskap hafa sögulega séð fyrst og fremst átt rætur að rekja til sjávarútvegsins og þess óstöðugleika sem honum fylgir, hvort sem hann má rekja til breytilegra aflabragða eða verðbreytinga á erlendum mörkuðum. Eftir því sem mikilvægi sjávarútvegsins minnkar og öðrum atvinnugreinum, eins og álframleiðslu og fjármálastarfsemi, vex fiskur um hrygg má segja að tengingin við sjávarútveginn verði sífellt léttvægari. Auk þess virðist sem viðhorf í sjávarútvegi hafi breyst töluvert upp á síðkastið þar sem kostir stöðugleika í gengismálum eru nú meira metnir en áður. Þetta á ekki hvað síst við eftir að ljóst er orðið hversu öfgakenndar gengissveiflurnar geta orðið í núverandi kerfi.

Sveiflur í gengi krónunnar upp á síðkastið endurspegla fyrst og fremst þá staðreynd að íslenska krónan gengur kaupum og sölum á alþjóðlegum fjármálamarkaði. Aðstæður á þessum mörkuðum hafa að mörgu leyti verið óvenjulegar vegna lágra vaxta. Fyrir lönd eins og Ísland með háa vexti og gott lánshæfismat myndast því kjöraðstæður fyrir innstreymi erlends fjármagns, eins og t.d. jöklabréfin eru gott dæmi um.

Í eðli sínu er stór hluti þessa flæðis skammtímaflæði í leit að hámarksávöxtun og því þarf ekki mikið til þess að töluverðar sveiflur komi fram þegar aðstæður breytast. Hinn agnarsmái íslenski markaður virðist því ofurseldur alþjóðlegum fjármagnsmörkuðum sem geta á stundum sveiflast mun meira en íslenskur sjávarútvegur. Það er því ef til vill ekki að undra að þessar markaðsdrifnu gengissveiflur geri það að verkum að stjórnendur í atvinnulífinu kalli á gengisfyrirkomulag sem skilar meiri stöðugleika en núverandi kerfi gerir.

Auk stöðugleikans í gengismálum og þar með væntanlega einnig stöðugra verðlags, má ganga út frá því sem vísu að velheppnuð evruvæðing hefði í för með sér umtalsvert lægri fjármagnskostnað til hagsbóta fyrir einstaklinga og fyrirtæki.

Mikilvægt er að undirstrika að veruleg óvissa ríkir um efnahagsleg áhrif evruvæðingar, sérstaklega ef hún er framkvæmd einhliða. Hið endanlega markmið með slíkri aðgerð er að sjálfsögðu aukinn efnahagslegur stöðugleiki og hagræði af beinni tengingu við það myntsvæði sem er mikilvægast í okkar utanríkisviðskiptum. Eins og gefur að skilja er hér um mjög róttæka aðgerð að ræða og því mikilvægt að líkur á jákvæðum árangri séu miklar. Varðandi stofnanalega þáttinn skiptir tvennt sennilega mestu.

Í fyrsta lagi er það trúverðugleiki og geta stjórnvalda til þess að takast á við breytingu af þessu tagi. Ef t.d. ekki ríkir víðtæk pólitísk eining um evruvæðinguna er hætt við að hún verði ekki trúverðug í huga erlendra fjárfesta og þar með náist ekki fram það hagræði sem stefnt er að. Styrkur fjármálakerfisins í víðum skilningi er síðan hinn lykilþátturinn sem hefur afgerandi þýðingu. Hér er átt við stöðu ríkisfjármála, bæði stöðu ríkissjóðs í þröngum skilningi, en einnig hugsanlegar skuldbindingar eða ábyrgðir sem kunna að vera til staðar og ríkið þarf að axla. Fjárhagslegur styrkur bankakerfisins skiptir einnig máli þar sem einhliða evruvæðing dregur úr getu Seðlabankans til þess að koma bankakerfinu til aðstoðar í neyð. Að síðustu má nefna lífeyrissjóðakerfið sem sífellt verður mikilvægara í okkar fjármálaumhverfi.

Hugsanlegt er að evruvæðing á Íslandi hefði í för með sér að erlend lánshæfisfyritæki lækkuðu lánshæfiseinkun ríkisins og/eða viðskiptabankanna sem myndi óhjákvæmilega leiða til þess að aðlögun vaxta á Íslandi að vaxtaumhverfi evrusvæðisins yrði hægari en ella. Í þessu sambandi kann að vera mikilvægt að einhverskonar samráð sé haft við stjórnvöld eða yfirvöld peningamála á evrusvæðinu, þó svo að formlega séð væri um einhliða evruaðlögun að ræða.

Ef til vill má líkja sjálfstæðri peningastefnu við einskonar hagrænan öryggisventil sem sér um að leiðrétta þrýstinginn í okkar íslenska hagkerfi þegar hlutirnir fara úr böndum. Vera má að við séum að nálgast þann tímapunkt að kostir evruvæðingar vegi þyngra en sveigjanleikinn sem flotgengisfyrirkomulagið veitir vegna alþjóðavæðingar og breyttrar hagsveiflu. Einhver kynni þó að benda á að sennilega væri heppilegt að tappa aðeins betur af kerfinu áður en núverandi fyrirkomulagi er fórnað.

Hvort hægt er að taka upp evruna án þess að ganga í Evrópusambandið er síðan annað mál. Evran er sameiginleg mynt flestra landa í ESB og myndar kjölfestuna í myntbandalagi þessara þjóða. Þátttaka í myntbandalaginu felur í sér, auk sameiginlegrar myntar, aðild að stjórn sameiginlegs Seðlabanka sem fylgja bæði réttindi og skyldur. Til að teljast fullgildur meðlimur verða aðildarþjóðirnar að undirgangast og uppfylla skilyrði um efnahagsstöðugleika sem meðal annars gerir kröfu um að verðbólgan fari ekki yfir ákveðin mörk, hallinn á opinberum fjármálum sé ekki yfir ákveðnu marki og opinberar skuldir séu lægri en ákveðið hlutfall af landsframleiðslu.

Ísland uppfyllir þessi skilyrði að hluta en bein aðild að myntbandalaginu gerist ekki nema með aðild að ESB og ljóst að slíkt er ekki á dagskrá eins og staðan er í dag.

Þjóðir sem standa utan myntbandalagsins geta að sjálfsögðu reynt að færa sér í nyt kosti hinnar sameiginlegu myntar án þess að gerast beinir aðilar. Hér koma nokkrar leiðir til greina. Sú einfaldasta er gamaldags fastgengisstefna þar sem lýst er yfir fastri tengingu ýmist einhliða eða með tvíhliða ákvörðun. Þetta er gert án þess að grundvallarbreyting á peningakerfinu eigi sér stað að öðru leyti en því að fast skiptahlutfall er ákveðið sem peningamálayfirvöld lýsa yfir ásetningi um að verja. Það fer síðan eftir trúverðugleika efnahagsstefnunnar almennt og styrk Seðlabankans hversu árangursrík stefnan verður. Dómur sögunnar yfir gengisfyrirkomulagi af þessum toga er langt frá því að vera góður.

Fjöldinn allur er til af dæmum um misheppnaða fastgengisstefnu og þarf ekki að leita út fyrir landsteinana til að finna slík dæmi.

Róttækasta aðferðin er sennilega sú að skipta eigin gjaldeyri algerlega út fyrir nýjan, t.d. evruna. Þetta hefur verið kallað „dollarisering" og hefur til dæmis verið gert með ágætis árangri í Panama. Innlendu peningamagni er einfaldlega skipt út fyrir nýja mynt sem ýmist er fengin að láni eða keypt á markaði. Til að fara þessa leið hér á landi þyrfti Seðlabankinn að útvega sér evruseðla og mynt að andvirði um 14 milljarða eða sem samsvarar um 20 prósentum af núverandi nettó gjaldeyrisforða. Þessi upphæð er í sjálfu sér ekki stór miðað við heildarmagn seðla og myntar sem eru í umferð á evrusvæðinu, eða rétt um 0,02 prósent.

Þriðja leiðin til að tengjast evrunni án þess að ganga í myntbandalagið er s.k. myntráð eins og ríkir í Eystrasaltslöndunum og Hong Kong.

Þetta fyrirkomulag á sér reyndar langa sögu og hefur verið prófað í fjöldamörgum löndum með misjöfnum árangri. Misheppnuð tilaun í Argentínu á árunum 1991 til 2001 hefur komið fremur slæmu orði á þetta fyrirkomulag sem þykir á margan hátt gamaldags og þunglamalegt. Reyndar hafa frændur okkar Færeyingar búið við eins konar myntráðsfyrirkomulag um áratuga skeið eftir að þeir tóku upp eigin mynt með fasttengingu við dönsku krónuna. Allar götur síðan hafa þeir haldið þessu fyrirkomulagi með þokkalegum árangri þó svo að gefið hafi á bátinn á stundum.

Hugmyndin á bak við myntráð er sú að baktryggja innlendu myntina algerlega með erlendri mynt sem kölluð er akkerismynt. Strangur lagalegur rammi fylgir myntráðsfyrirkomulaginu þar sem kveðið er á um fast og óbreytanlegt gengi auk þess sem heimild innlendra stjórnvalda til lántöku hjá myntráðinu eru ekki til staðar. Í raun er því algerlega komið í veg fyrir að hægt sé að beita peningamálastjórn til hagstjónar.

Í myntráðsfyrirkomulaginu er gert ráð fyrir að haldið sé úti gjaldeyrisvarasjóði sem að lágmarki er jafn stór og innlendir seðlar og mynt í umferð. Breytingar á innlendu peningamagni eru því að fullu bakkaðar upp af breytingum á erlendum gjaldeyri.

Þótt svo að ýmsum finnist hugmyndin um myntráð útelt og úr sér gengin er vert að gefa henni aðeins betri gaum. Með því að sníða fyrirkomulagið að þeim aðstæðum sem ríkja hér á landi gæti fyrirkomulag sem er eins konar blanda myntráðs og „dollariseringar" verið einfaldasta leiðin til þess að taka upp evru án þess að gerast aðili að myntbandalaginu. Vel má vera að hægt sé að slá nokkrar flugur í einu höggi, þ.e. breyta yfir í evru, taka upp nýstárlegt fyrirkomulag í peningamálum og umbreyta starfsemi Seðlabankans með einni allsherjar skipulagsbreytingu.

Í grófum dráttum væri um að ræða útfærslu með þeim hætti að í stað þess að festa krónuna við evru, eins og yfirleitt er gert þegar um hefðbundið myntráð er að ræða, væri evran tekin upp sem viðmiðunargjaldmiðill á ákveðnu gengi en jafnframt yrði Íslandi breytt í peningalaust hagkerfi þar sem eingöngu yrði notast við rafrænar færslur í viðskiptum og í bankakerfinu. Seðlar og mynt yrðu því einfaldlega lögð niður í núverandi mynd og evran tekin upp í staðinn sem lögbundin mynt.

Að breyta yfir í peningalaust hagkerfi er ekki eins fjarstæðukennt og það kann að hljóma í fyrstu. Tækniþróun í bankaþjónustu og viðskiptum almennt hefur nú þegar dregið mjög úr notkun seðla og myntar hér á landi og er Ísland sennilega komið hvað lengst í þessari þróun. Hlutfall seðla og myntar í umferð er með því lægsta sem þekkist. Í nágrannalöndunum er algengt að hlutfall seðla og myntar miðað við landsframleiðslu sé nálægt 10 prósentum. Á Íslandi hefur þetta hlutfall verið um 2,5 prósent um alllangt skeið. Þessu til viðbótar má nefna að hér á landi er þegar til staðar kerfi í eigu bankanna sem býður upp á rafræna smámynt sem hægt er að taka í notkun með litlum fyrirvara. Slíkt kerfi myndi færa okkur enn lengra í átt að peningalausu hagkerfi. Það má því segja að við höfum ákveðið samkeppnisforskot á aðrar þjóðir hvað þetta varðar.

Hagræðið af því að breyta yfir í peningalaust hagkerfi við þessar aðstæður er augljóst þar sem slík útfærsla á myntbreytingu felur í raun í sér eins afgerandi upptöku á hinni nýju mynt og hægt er, án þess að um beina aðild að myntbandalaginu sé að ræða. Seðlabankinn yrði áfram til staðar og réði yfir gjaldeyrisforða í evrum. Hversu hár slíkur gjaldeyrisforði þyrfti að vera er erfitt að segja til um, en stærðargráða nálægt 10 prósentum af landsframleiðslu gæti verið nærri lagi.

Auk þess að tryggja eins fasta tengingu við evruna og unnt er innan ramma einhliða evru-væðingar má nefna að peningalaust hagkerfi yrði væntanlega til þess að draga úr umfangi ólöglegra viðskipta. Að líkindum fer stór hluti þeirra viðskipta þar sem undanskot frá skatti eiga sér stað, fram með uppgjöri í seðlum sem nánast ómögulegt er að rekja. Í peningalausu kerfi yrðu slík viðskipti erfiðari en áður þó svo að í reynd megi búast við því að evruseðlar yrðu í einhverjum mæli notaðir í þessu skyni.

Líklegt er að nokkur hluti þjóðarinnar ætti erfitt með að skipta algerlega yfir í rafrænar færslur svo sem eldra fólk sem ekki hefur enn tileinkað sér að fullu allar tæknibreytingar á þessu sviði. Til að koma til móts við þennan hóp gæti því þurft að innleiða evruseðla í takmörkuðu magni. Í raun yrði því ekki um algerlega peningalaust kerfi að ræða í upphafi heldur yrði seðlanotkun haldið í lágmarki.

Spurningin um á hvaða gengi eigi að breyta úr íslenskum krónum yfir í evrur er eins og gefur að skilja nokkuð snúin. Ekki er meiningin að fjalla um þennan þátt sérstaklega en gengi krónunnar um þessar mundir er sennilega ekki langt frá langtímajafnvægisgildi.

Eftir er að huga að hlutverki Seðlabankans í þessu nýja fyrirkomulagi. Fyrir liggur að engir innlendir seðlar eða mynt eru til staðar og því ekki þörf á umsýslu í tengslum við slíka útgáfu. Hins vegar þarf að huga að daglegum rekstri íslenska fjármálakerfisins og það yrði meginhlutverk Seðlabankans (Nafnabreyting væri vissulega við hæfi). Eðlilegast væri að breyta starfsemi Seðlabankans í takt við það sem gert hefur verið í nokkrum löndum svo sem Kanada, Ástralíu og Nýja-Sjálandi og lýst er í grein Jóns Steinssonar: Stjórntæki peningamála og skilvirkni peningamarkaðarins, Peningamál 2004/3.

Í grófum dráttum felur slíkt fyrirkomulag í sér að Seðlabankinn sér um rekstur greiðslukerfis með svipuðum hætti og gert er í dag. Greiddir eru vextir af grunnfé en jafnframt er magni grunnfjár haldið óbreyttu frá degi til dags. Sú krafa er gerð til allra aðila í greiðslukerfinu, þ.e. viðskiptabankanna, að í lok dags séu þeir hvorki í skuld, né eigi inneign í kerfinu. Kerfið er jafnframt sett þannig upp að byggður er inn hvati fyrir þá sem eru með neikvæða stöðu í kerfinu að taka lán hjá þeim sem eru með jákvæða stöðu. Að öðrum kosti þurfa þeir að eiga viðskipti við Seðlabankann á lakari kjörum. Með þessum hætti tryggir Seðlabankinn að peningakerfið þjóni sínu hlutverki jafnframt því sem engin peningaþensla á sér stað þar sem grunnfé breytist ekki. Þar með virkar innlenda peningakerfið með sama hætti og gildir þegar um myntráð eða „dollariserað" kerfi er að ræða.

Vaxtaákvarðanir yrðu áfram sjálfstæðar í þeirri merkingu að þær yrðu framkvæmdar af Seðlabankanum. Hins vegar liggur í augum uppi að þær myndu taka fullkomlega mið af vaxtabreytingum evrópska seðlabankans með svipuðum hætti og nú er gert í Danmörku.

Til viðbótar við greiðslumiðlunarhlutverkið yrði Seðlabankinn áfram bakhjarl innlendra lánastofnana (lender of last resort). Slíkt er óhjákvæmilegt þar sem einhliða evruvæðing af þessu tagi veitir íslenskum lánastofnunum ekki sjálfkrafa aðgang að öryggisneti evrópska myntbandalagsins. Hversu mikilvægur þessi þáttur er fer eftir stærð gjaldeyrisforðans og skuldastöðu ríkissjóðs ásamt fjárhagslegum styrkleika viðskiptabankanna, auk þess sem hlutverk fjármálaeftirlitsins skiptir hér miklu máli til að tryggja fjárhagslegan stöðugleika.

Hugmyndin um að taka upp evruna með þessum nýstárlega hætti kann að virðast óraunsæ og erfið í framkvæmd. Engin þjóð hefur enn sem komið er tekið upp peningalaust kerfi þó svo að fræðilega hafi þessi hugmynd verið á reiki innan hagfræðinnar í heila öld í verkum sænska hagfræðingsins Knut Wisckell.

Á undanförnum árum hefur síðan peningahagfræðin í vaxandi mæli beinst inn á þessar brautir og í reynd er framkvæmd peningastefnunnar í nokkrum löndum nú þegar sniðin að þessu fyrirkomulagi. Að síðustu virðist augljóst að eftir því sem rafrænar greiðslur aukast mun hefðbundin notkun á seðlum og mynt smátt og smátt dragast saman. Það er því einungis spurning um tíma hvenær skrefið yfir í peningalaust hagkerfi verður stigið til fulls. Af hverju ættum við Íslendingar ekki að verða fyrstir til og nota þetta tækifæri, ef á annað borð tenging við evruna væri talin æskileg?