Uppskriftin að fyrirmyndarskattríkinu

Skattar eru hér að öllum líkindum hærri en hollt getur talist, að mati Ragnars Árna­sonar hagfræðiprófessors. Þetta á við um alla skatta, ekki síst aðflutnings- og vörugjöld og sérskatta ýmiss konar, en einnig tekjuskatta. Hann segir verulegt svigrúm til hagræðingar og endurbóta í tekjusköttum hér. Til dæmis telur hann óheppilegt að hér séu ólík skattstig eftir því hvort í ríkiskassann greiðir fyrirtæki eða einstaklingur. Einföldun tekjuskatts telur hann mikilvæga.

Ragnar telur persónuafslátt efnahagslega og jafnvel félagslega skaðlegan og leggur til að jafnt fyrirtæki sem einstaklingar greiði sama skatthlutfall af öllum tekjum. Hlutfallið telur hann að gæti legið nálægt fimmtán prósentum eða jafnvel lægra. Hann vekur athygli á því að þrátt fyrir verulega lækkun tekjuskatts sé síður en svo víst að skatttekjur hins opinbera minnki. Þær gætu jafnvel aukist. „Kemur þar margt til. Til dæmis myndi það sem fólk sparaði sér í tekjuskatti að talsverðu leyti koma til baka til ríkisins í formi virðisaukaskatts og annarra skattgreiðslna. Meira máli skiptir þó að lægri tekjuskattur skapar meira hvata til vinnu og framtaks á markaðnum, aukinna fjárfestinga í hagnaðarskyni og að laða tekjuhátt fólk til landsins,“ segir hann og bætir við að því hafi lægri tekjuskattar ríka tilhneigingu til að auka þjóðarframleiðslu og jafnvel hagvöxt til frambúðar. „Reynslan sýnir, svo sem hjá Írum og okkur sjálfum, bendir til þess að þessi áhrif séu sterk.“

Ragnar segir markmiðið þó alls ekki að auka skatttekjur hins opinbera. „Markmiðið er að umsvif hins opinbera annars vegar og einkaaðila hins vegar sé í sem bestu samræmi við þjóðarhag.“ Ragnar telur að umsvif hins opinbera, sem nú síga í fimmtíu prósent af landsframleiðslunni, séu allt of mikil frá sjónar­miði velsældar og hagkvæmni. Hann bendir á að skattheimta og umsvif hins opinbera séu nánast sami hluturinn. Hið opinbera eyðir því sem það aflar og getur ekki til langframa eytt umtalsvert meira. Til að minnka umsvif hins opinbera sé því nauðsynlegt að minnka skattheimtu, ekki aðeins lækka skattahlutföll.

„Almennt talað er ekki skynsamleg að hið opinbera sjái þegnunum fyrir  æðum, sem markaðsöflin geta boðið. Sennilega er stærstur hluti þeirra gæða sem fólk sækist mest eftir þannig að markaðurinn er fullfær um að bjóða þau fram á hagkvæmastan hátt. Hins vegar er það óneitanlega svo að það eru vissir hlutir eru þess eðlis að ríkið, eða annað samfélagsskipulag getur frá fræðilegu sjónarmiði sinnt þeim betur en einkaaðilar,“ segir Ragnar, en þar undir falla verðmæti sem flokkast geta undir almannagæði. „Það er að segja gæði sem markaðsöflin eiga í erfiðleikum með að sjá fyrir með hagkvæmum hætti og í réttu magni.“ Meðal slíkra gæða segir Ragnar kunna að vera menntun, löggæsla, landvarnir og varðveisla náttúruauðlinda, sem ekki geta með góðu móti verið í einkaeigu. Sammerkt þessum verðmætum er að notkun þeirra verður ekki afmörkuð við einhvern einn og þau rýrna ekki við notkun annarra. „Þetta eru gæði sem einn getur ekki útilokað aðra frá. Þannig njóta allir góðs af landvörnum, hvort sem þeir leggja af mörkum eða ekki. Sama má segja um það ef einhver tæki sig til og verndaði ósonlagið, þá myndu allir njóta góðs af því.“

Ekki er því að undra að í umræðum um skattamál steyti gjarnan á því hvar mörk almannagæða og sérgæða liggi, hvort ríki og sveitarfélög eigi að sinna málum eða einhver annar. „Í því samhengi ber að hafa í huga að vegna tækniframfara er mengi almannagæða að minnka og mengi sérgæða að vaxa,“ segir Ragnar og bendir á það sem gerst hefur varðandi fiskistofna og mengun andrúmsloftsins. „Með nýrri tækni og nýju skipulagi, svo sem afla- og mengunarkvótum, er hægt að færa stór svið sem áður voru almannagæði yfir í sérgæði og alveg ljóst að tækifæri í þessa átt hafa langt því frá verið fullnýtt. Þess vegna kann að vera að meðan ríki upp á þrjátíu prósent af þjóðarframleiðslu kann að hafa verið réttlætanlegt fyrir hálfri öld, þá er kannski ekki nema tuttugu prósenta ríki réttlætanlegt í dag,“ segir Ragnar og bendir um leið á að þau gæði sem flokkist undir góða heilsu séu ekki nema að mjög litlu leyti almannagæði.

Í nýjustu úttekt Efnahags- og samvinnustofnunarinnar (OECD) um íslenskt efnahagslíf er heilbrigðiskerfið tekið sérstaklega fyrir og bent á það sem vettvang hagræðingar hjá hinu opinbera. Ragnar bendir líka á að heilbrigðismál séu einn stærsti einstaki liður ríkisútgjalda í dag. „Útgjöld til heilbrigðiskerfisins eru í námunda við fimmtán prósent af landsframleiðslu. Ef við gætum sparað umtalsverðan hluta af þessu fé, til dæmis með hjálp viðeigandi hvatningakerfis eða meiri einkarekstri, þótt ekki væri nema eitt prósent, þá væru það tíu milljarðar.“ Ragnar segist hins vegar ekki halda því fram að fimmtán prósent af þjóðarframleiðslu séu of há upphæð til að eyða í heilbrigðisþjónustu. „Í sjálfu sér tel ég að þjóðin myndi kjósa að eyða meiru, en það skiptir máli að gera það rétt og vel,“ segir Ragnar og bendir um leið á að í Bandaríkjunum séu útgjöld til heilbrigðismála sem hlutfall af þjóðarframleiðslu jafnvel meiri en hér. „En ef við viljum bæta hér heilbrigðisþjónustuna er kannski eina leiðin sú að einkavæða hana í miklu ríkari mæli og lækka þar með skatta.“

Ragnar telur vangaveltur í þá átt að nauðsynlegt sé að reka heilbrigðisþjónustu á sameiginlegum grundvelli, þar sem einkageirinn myndi ekki sjá fyrir sömu gæðum í réttum mæli og þar fram eftir götunum, ekki réttlæta umsjá ríkisins yfir málaflokknum. „Enda er réttlætingin í dag alla jafna sú að þótt einkaaðilar gætu séð fyrir þessum gæðum betur og á hagkvæmari hátt en ríkið, myndi í markaðsfærslu einkaaðila hugsanlega felast einhver mismunun sem til dæmis birtist í því að einhverjir hefðu ekki efni á að kaupa jafngóða þjónustu og einhverjir aðrir.“

Ragnar segir hins vegar eðlilegt að horfast í augu við að tekjur fólks séu misjafnar og þar með kaupmáttur mismikill. „Með nákvæmlega sömu rökum og höfð eru fyrir opinberum rekstri heilbrigðisþjónustunnar mætti segja sem svo að föt skipti miklu máli og hví skyldu sumir ganga í betri fötum en aðrir? Væri ekki langbest að hér hefðum við einhvern opinberan aðila sem skammtaði föt og hér gæti maður farið í eina biðröð þegar vantaði ný jakkaföt og aðra til að fá hæfilega þykka úlpu? Við getum hugleitt hvort þetta sé nokkuð betra eða verra kerfi en heilbrigðis­kerfið er í dag. Það er engin hagkvæmnisástæða, nema síður sé, fyrir því að hið opinbera reki flesta þætti heilbrigðisþjónustu,“ segir Ragnar. Undan­tekningar frá þessu segir hann vera þar sem kemur að vörnum gegn faröldrum og smitsjúkdómum þar sem þurfi meiri heildaryfirsýn.

Ragnar segir að hafa verði í huga við hvaða aðstæður opinbert heilbrigðiskerfi verði til, en þá séu þjóðir gjarnan bláfátækar og stór hluti íbúanna fái ekki heilbrigðisþjónustu sem hægt sé að lynda við. „Hafi verið ástæða í gamla daga til að hafa eitthvert velferðarkerfi er sú ástæða orðin miklu minni í dag.“

Helstu brotalöm skattkerfisins eins og því er nú háttað segir Ragnar fólgna í þeim sköttum „sem mest brengli efnahagsstarfsemina“ og telur kerfið um leið óþarflega flókið og viðamikið. „Skattkerfið samanstendur af aragrúa mismunandi gjalda. Það eru aðflutningsgjöld, vörugjöld, gjöld fyrir ekki neitt svo sem stimpilgjöld, sérstök gjöld til að stýra neyslu og margt fleira. Þá eru líka gjöld fyrir þjónustu sem opinber eftirlitsfyrirtæki iðka og jaðra oft við sjálftökurétt þeirra. Stærstu tekjustofnar ríkisins eru svo virðisauka­skatturinn annars vegar og tekjuskattur hins vegar. Í þessu kerfi eru þeir skattar verstir sem brengla mest hegðun manna miðað við það sem þeir hefðu kosið öðrum kosti.“ Efst á blaði yfir brengl­andi skatta segir Ragnar vera aðflutnings- og vörugjöld sérstök og gjöld á viðskipti, svo sem stimpilgjöld. „Tekjuskatturinn er þarna örugglega ekki í fremstu röð, en hann er bara svo stór að hann skiptir miklu máli, og fer vaxandi. Brenglandi áhrif tekjuskatts eru mörg, en helst að hann dregur mjög úr hvatningu fólks til að hafa tekjur. Allir skattar leiða til þess að fólk forðast í einhverjum mæli þá hegðun sem skattlögð er.“ Ragnar segir tekjuskatt því hvetja fólk til að draga úr vinnu og hafa lægri tekjur en ella væri, um leið og í háum skatti væri fólgin hvatning til að skjóta tekjum undan með ýmsum hætti sem geti verið kostnaðarsamt, eða skrá tekjur erlendis, sem hann segir vaxandi vandamál. „Mjög sterkar vísbendingar eru um að brenglunaráhrif þessi séu talsvert mikil og þeim mun meiri eftir því sem skattprósentan er hærri, ekki síst í samanburði við skattprósentu annarra landa.“

Rannsóknir hafa enda leitt í ljós, að sögn Ragnars, að skattasamkeppni á milli þjóða sé af hinu góða, rétt eins og önnur samkeppni um veitta þjónustu. „Þær þjóðir sem leggja á rétta skatta, miðað við þá þjónustu sem þær veita, munu laða til sín fólk og fyrirtæki. Í sívaxandi heimsvæðingu hefur komið í ljós að menn fara hiklaust á milli landa til að greiða sína skatta og velja sér þá auðvitað þau lönd sem lægsta hafa skattana. Það þýðir að þau lönd sem ætla að halda uppi háum sköttum án þess að samsvarandi þjónusta komi á móti eiga á hættu að missa skattgreiðendur úr landi og lenda oft í því.“

Ragnar segir um leið ljóst að meðalvegurinn milli skattstigs og veittrar þjónustu sé vandfundinn. „Svo er líka gallinn sá að þeir sem borga háa skatta fá næstum aldrei þá þjónustu til baka frá hinu opinbera sem nemur sköttum þeirra. Af þessu leiðir að eftir því sem skattprósenta er hærri er ólíklegra að hátekjufólk haldist í landinu, jafnvel þótt þjónustan sé fín og skattfé vel nýtt, og um leið líklegra að streymi lágtekjufólks inn í landið vaxi.“ Í þessu segir Ragnar fólginn vanda þeirra sem halda vilji úti sérstöku velferðar­ríki umfram það sem annars staðar gerist. „Þjóðir sem haldið hafa uppi lágum sköttum og laðað til sín útlendinga, svo sem Sviss og Írland, eru meðal þeirra sem staðið hafa sig hvað best í heiminum, með hæsta þjóðarframleiðsluna, bestu afkomu ríkissjóðs og jafnvel mestu velferð borgaranna sem þar eru,“ segir hann og minnir á dæmi Svíþjóðar, sem fyrir tuttugu árum var með allra ríkustu löndum heims. „Núna er Svíþjóð fátækast Norðurlandanna og að rembast við að vera í hópi tuttugu ríkustu þjóða heims. Almennt eru menn sammála um að þetta sé vegna þess að velferðarríkið og skattheimta þar fór umfram þau mörk sem samfélagið þoldi.“

Ef Ragnar mætti teikna upp nýtt skattkerfi þjóðinni til handa myndi hann byrja á að fella niður öll aðflutnings- og vörugjöld, auk allra sértækra og neyslustýrandi gjalda. „Því af þessu sem er til þess fallið að ná einhverjum velferðarmarkmiðum, svo sem neyslustýrandi gjöld, og viðleitni til að styrkja íslenskan landbúnað, væri mun hagkvæmara að mæta með öðrum ráðum.“ Hann myndi vilja hafa hér einn hlutfallslegan tekjuskatt fyrir alla, jafnt einstaklinga sem fyrirtæki, og engan persónufrádrátt. „Í þessu fælust margir kostir. Skattkerfið yrði til dæmis mjög einfalt og auðvelt að telja fram til skatts. Þar er strax kominn umtalsverður sparnaður,“ segir hann, en bætir um leið við að þarna sé langt því frá komin veigamesta ástæða slíkrar einföldunar. Stór kostur væri að með einföldun sem þessari væri komið í veg fyrir það vandamál sem tengist breytilegu skatthlutfalli. „Breytileg skattahlutföll eftir tekjum mynda þrep í skattbyrði, sem oft geta verið ótrúlega há. Þrep myndast við persónuafsláttinn og þar sem skattahlutfall hækkar, til dæmis við stighækkandi skatta. Þessi þrep safna upp tekjuþegum, líkt og laxar safnast við laxastiga, vegna þess að fólk segir sem svo að það borgi sig ekki að vinna meira vegna þess hve stór hluti af viðbótinni fari bara í skatt.“ Þriðja atriðið segir Ragnar svo að búa til þá tilfinningu hjá fólki að allir leggi sitt af mörkum til samfélagsins. „Allir hafa þá hagsmuni af því að peningarnir sem greiddir eru til hins opinbera séu vel nýttir. Þetta er félagssálfræðilegt fyrirbrigði.“

Ragnar segir vel hægt að ímynda sér að ef hér yrði tekið upp fast skatthlutfall frá núlli í tekjum gæti meðalskattprósentan verið fimmtán prósent eða jafnvel lægri. „Reikna þyrfti út hvort það myndi duga, en ef við höfum í huga að lækkun skatta og betra skattkerfi myndi sömuleiðis auka þjóðarframleiðslu til lengri tíma litið er mjög líklegt að skatttekjur myndu vaxa. Reynsla þjóða af því að lækka skatta, þar á meðal okkar, er að skatttekjur hins opinbera aukast. Þetta er ákveðið dæmi um Laffer-kúrfuna frægu og margt sem bendir til þess að skattheimta hér, sem og víðast annars staðar, sé umfram hámarkið á henni.“ Um leið áréttar Ragnar að hann telji að skattheimtan eigi ekki endilega að miðast við hámark kúrfunnar, heldur líklegast miklu neðar. „En við erum mjög líklega komin á það stig að við séum hér með tekjuskattshlutföll verulega umfram það sem hámarkar skatttekjur hins opinbera.“

Í Háskólanum vinna nemendur undir leiðsögn kennara að rannsóknum þar sem gerð er tilraun til að meta Laffer-kúrfuna, en nokkuð í land að niðurstöður liggi fyrir, að sögn Ragnars. „En viljum við Íslendingar verða ríkari er nánast örugg leið til þess að lækka tekjuskattinn. Það vekur hins vegar spurninguna um hvernig við förum að því að fjármagna útgjöld hins opinbera, til skamms tíma að minnsta kosti. Til lengri tíma litið myndi skattheimta sennilega vaxa en í millitíðinni gæti orðið ákveðið gap,“ segir hann, en bendir um leið á að gapið sé líklega mun minna en margur kynni að ætla. „Þegar fólk hefur meira milli handanna af peningum, sem annars hefðu farið í tekjuskatt, þá fer stór hluti af þeirri viðbót í neyslu og annað í fjárfestingar.“

Ragnar segir ekki heldur mega gleymast að nýting á vissum náttúruauðlindum gæti orðið þjóðhagslega hagkvæmari ef hún væri skattlögð með ákveðnum hætti. „Ef ekki er hægt að koma við eignarrétti kemur til greina að skattleggja ofnýtingu á verðmætum náttúruauðlindum, svo sem hreinu lofti og vatni, og þær skatttekjur gætu orðið verulegar.“ Slíkir skattar, segir Ragnar, hafa þann mikla kost að þeir séu ekki skekkjandi heldur leiðréttandi, enda sé hófs gætt í álagningu.

„Þar er verið að skattleggja hluti sem ætti að selja á markaði ef það væri bara einhver eigandi. Til dæmis má nefna að þegar fólk spillir ósonlaginu eða andrúmsloftinu með einhvers konar útblæstri er það að notfæra sér ákveðin gæði án þess að borga fyrir það beint. Því má segja að ef einhver ætti þessa hluti og vildi varðveita þá hefði hann rukkað fyrir þetta. Úr því þessi aðili er ekki til staðar, hví þá ekki að láta hið opinbera rukka rétt gjald fyrir?“ Tekjurnar getur ríkið svo notað til framleiðslu á almannagæðum, segir Ragnar. „Gæði á borð við menntun, hugsanlega heilbrigðisþjónustu að einhverju leyti og almenna velferð, hjálpa þeim sem minna mega sín; það viljum við öll.“

Ragnar segir hins vegar óvíða mikilvægara en hér að skattkerfið sé hagfellt. Hann segir vísbendingar um að hámarkið á Laffer-kúrfunni sé við lægra skatthlutfall í fámennum og fábrotnari löndum með einfalda atvinnustarfsemi, en það er í fjölmennari löndum með þróað mannlíf og atvinnustarfsemi. „Ísland er sker úti við norðurheimskautsbaug með vondu veðri og fáu við að vera. Við þær aðstæður er fólk ekki ginnkeypt að dvelja nema hin efnahagslegu skilyrði séu góð og þess vegna er það fljótara að flytja til útlanda þegar skattheimta verður há, bæði fyrirtæki og einstaklingar.“

Varðandi hvenær eigi að ráðast í umbætur á skattkerfi þjóða segir Ragnar að ekki eigi að horfa á þær í ljósi stöðu hagsveiflunnar hverju sinni, enda ráði langtímamarkmið för. „Hitt er síðan annað mál að enn betra getur verið að ráðast í svona hluti þegar niðursveifla er í aðsigi, líkt og núna, eða jafnvel þegar hún er hafin. Það sem hins vegar er sorglegt við þetta er að á slíkum skeiðum er ríkissjóður alla jafna kominn í, eða er við að sigla inn í vandræði, og það hljómar ekki vel í huga löggjafans og þeirra sem aðhyllast einfalda talnafræði að lækka tekjuprósentuna á sama tíma og hallarekstur er á ríkis­sjóði. Ég myndi hins vegar segja að í stöðu efnahagsmála eins og hún er í dag væri gráupplagt að jafna og lækka tekjuskattinn.“